CE-SECCION SEGUNDA-18001-23-31-000-2004-00500-01(1976-13)-2019

RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS

DEL NIVEL TERRITORIAL / COMPETENCIA PARA FIJAR ESCALA DE VIÁTICOS DE EMPLEADOS TERRITORIALES De conformidad con lo establecido en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así como para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. (…) La reglamentación de los factores salariales reconocidos en las entidades territoriales, entre ellos los viáticos, no por ello puede entenderse que quedan habilitabas para hacerlo las autoridades territoriales, vale decir, las asambleas, los concejos, los gobernadores, los alcaldes o los jefes de los órganos o entes de control, como las contralorías departamentales, acudiendo a la expedición de ordenanzas, acuerdos, decretos y resoluciones. Ante la ausencia de norma del gobierno nacional y frente a la necesidad de conferir comisión de servicios, las autoridades regionales o locales pueden aplicar las normas expedidas para los empleados públicos del orden nacional, siguiendo los criterios plasmados en las mismas y respetando los límites salariales establecidos por el Gobierno Nacional. (…) Para la vigencia 2004, el Gobierno Nacional fijó las escalas de viáticos mediante el Decreto 3537 de 10 de diciembre de 2003. Por su parte, la Resolución

No. 001 de 2004 expedida por el Contralor Departamental del Caquetá, al liquidar el presupuesto de la entidad, incluyó una escala de viáticos que no respetó los límites establecidos por concepto de viáticos para cada rango de salario establecido por el Gobierno Nacional. (…) Así las cosas, para el caso analizado, es evidente que la Contraloría Departamental del Caquetá, al proferir el aparte demandado de la Resolución 001 del 04 de enero de 2004, según se ha citado en precedencia, incurrió en desconocimiento de las normas superiores que definen el marco de sus competencias, esto es, el artículo 1º. 2º., 121, 123 inciso 2º., 150 numeral 19 literales e) y f), 2877 y, 272 de la Constitución Política, la Ley 330 de 1996, artículo 9º., numeral 15, así como las reglas fijadas en la norma expedida por el Gobierno Nacional a la cual se encontraba sujeta la facultad que pretendió ejercer.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 001 DE 2004.CONTRALOR DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ (Nulo) FUENTE FORMAL : CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 150 NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 / DECRETO LEY 1042 DE 1978 / DECRETO 3537 DE 2003 / DECRETO 3411 DE 2004 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 121 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 123

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALESEvolución jurisprudencial / CAMBIO

JURISPRUDENCIALEfectos / CONFIANZA LEGÍTIMA Cabe reconocer que de la posibilidad de realizar imputaciones jurídicas a la contraloría departamental en razón de su existencia legal, sus atributos y funciones, se sigue su capacidad procesal por el hecho de ejercer facultades y realizar y proferir actos imputables como entidad pública cuyas particularidades la hacen apta para ser parte en un juicio. En consecuencia, la contraloría territorial puede ser tenida como parte en juicio dada su capacidad para ser titular directa de relaciones jurídicas creadas a partir del ejercicio ordinario de sus poderes. En razón de su condición de organismo público de control con funciones atribuidas por la Constitución y la ley, también es sujeto con legitimación en la causa pasiva de acciones procesales en la medida en que es titular de la relación jurídica material concerniente a lo que se demanda de ella en este proceso, respecto de lo cual tiene la capacidad de responder frente a la pretensión del actor. En estas circunstancias, no cabe duda para la Sala respecto a que la contraloría departamental cuenta con la legitimación por pasiva para afrontar, como parte, la acción procesal mediante la cual se pretende la nulidad del acto administrativo que profirió, que fue demandado y que es el objeto del actual proceso, sobre lo cual deberá pronunciarse el juez de lo contencioso administrativo. Como corolario del análisis expuesto, debe aceptarse, asimismo, que le asiste razón al apelante cuando expresó que la seguridad jurídica para los ciudadanos significa en forma primaria la protección de la confianza legítima, refiriéndose con ello a que la

Auditoría General de la República no podía anticiparse al cambio jurisprudencial acerca de la personalidad jurídica de las contralorías territoriales en los procesos contenciosos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO149

VIATICOS - Requisitos El Decreto 1042 de 1978 reconoció a los empleados públicos del orden nacional el derecho a percibir viáticos cuando les corresponda viajar dentro o fuera del país en comisión de servicios y deban permanecer por lo menos un día completo en el lugar de la comisión, fuera de su sede habitual de trabajo; según el literal h) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, los viáticos suponen el cumplimiento de misiones oficiales conferidas por los superiores y por tal razón, al ser la comisión de servicios una situación administrativa, ese factor constituye salario. A este respecto, cabe recordar que a juicio de esta Corporación los viáticos constituyen salario siempre que cumplan con la condición de habitualidad y permanencia en su ingreso, ya que si se perciben ocasionalmente por el empleado no adquieren el carácter remunerativo de la labor prestada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 18001-23-31-000-2004-00500-01(1976-13)

Actor: AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ

2

Referencia: NULIDAD – Código Contencioso Administrativo Temas: Legitimación en la causa por pasiva. Capacidad de contraloría departamental para ser parte procesal. Decisiones inhibitorias.

Jurisprudencia de la Corporación sobre capacidad de las contralorías territoriales para ser parte y para actuar en los procesos. Acto de liquidación de presupuesto. Competencia para fijar escala de viáticos de empleados territoriales.

Referencia: NULIDAD – Código Contencioso Administrativo

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________ ______

SE. 009 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA contra la sentencia del 13 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, notificada por edicto desfijado el 25 de septiembre de 2.012, mediante la cual decidió: «DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA respecto de la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ, de manera oficiosa y en consecuencia, declárese la inhibición para conocer de fondo las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».

I. LA DEMANDA1

Pretensiones En ejercicio de la acción que denominó de nulidad simple, invocando el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, Decreto Ley 01 de 1984, la Auditoría General de la República pidió2 declarar la nulidad parcial de la Resolución 001 del 07 de enero de 2004, expedida por el Contralor departamental de Caquetá, «POR LA CUAL SE LIQUIDA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DE LA

CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ, PARA LA VIGENCIA 1 Folios 19 a 45 2 Folio 43

3 FISCAL DEL 2004», en la parte correspondiente al inciso tercero sobre viáticos y gastos de viaje que expresa: «RESOLUCIÓN No. 001 del 07 Enero 2004 “POR LA CUAL SE LIQUIDA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DE

LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ, PARA LA VIGENCIA

FISCAL DEL 2004” EL CONTRALOR DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ En uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales en especial las que le confiere el Estatuto Orgánico de Presupuesto

[. . . ] CUARTA PARTE:

[. . . ] ARTÍCULO CUARTO:

[. . . ] GASTOS GENERALES: [. . . ] VIÁTICOS Y GASTOS DE VIAJE: [. . . ] «Cuando a un funcionario público al servicio de la Contraloría Departamental del Caquetá, le sea conferida una comisión dentro del territorio nacional, pero fuera del Departamento, se le autorizará el pago de viáticos diarios del 100% si se pernocta y el 50% no pernoctados, según la siguiente escala de remuneración mensual: HASTA $ $51.000 DIARIOS 462.000 DE 462.001 A 792.000 72.000 DIARIOS DE 792.001 A 1.065.000 86.000 DIARIOS DE 1.065.001 A 1.359.000 101.000 DIARIOS DE 1.359.001 A 1.648.000 115.000 DIARIOS

DE 1.648.001 A 2.521.000 131.000 DIARIOS DE 2.521.001 A 3.552.000 157.000 DIARIOS

DE 3.552.001 EN 212.000 DIARIOS

ADELANTE

[…]»3 Normas violadas y concepto de la violación4 La demanda citó como disposiciones violadas las siguientes: 3 Folios 4, 8, 13 y 14 4 Folios 20 y 21 4

Constitucionales: los artículos 1°, 2°, 113, 121, 123 inciso segundo, 150 numeral 19 literales e) y f), 287, 300 numeral 7° y 305 numeral 7° de la Constitución

Política.

Legales: Decreto Ley 1042 de 1978, artículos 61, 64, 65, 71, 72; Decreto 3537 de 10 de diciembre de 2003 “Por el cual se fijan las escalas de viáticos”, artículos 1° y

2°. Causales de nulidad en que se fundamenta la acusación La acusación se fundamenta en las causales de nulidad de “falta de competencia” e “infracción de normas superiores”, contempladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Concepto de violación El concepto de violación de las normas invocadas expone los siguientes fundamentos: 1.- Colombia es un Estado social de derecho. Las autoridades están comprometidas en respetar la vigencia de un orden justo y en ejercer sólo las competencias que les han sido expresamente atribuidas, según lo prescriben los artículos 1° y 2° de la Constitución Política. Con base en la estructura del Estado definida en el artículo 113 y siguientes de la Constitución, los diferentes órganos

tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines y ejercen sólo las funciones que les atribuyen la Constitución y la Ley (artículo 121), aspecto que se ratifica en el inciso segundo del artículo 123 de la Constitución, que establece que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y que ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. En cuanto a las entidades territoriales, las corporaciones de elección popular y los órganos de control, como las Contralorías Departamentales, actúan dentro del marco establecido en la Constitución y la Ley, pues, como bien lo establece el artículo 287 de la Constitución, sus facultades se desarrollan de manera autónoma y dentro de los límites establecidos por el 5 ordenamiento superior. 2.- Desconocimiento de normas superiores que definen el régimen de viáticos excediendo el marco de competencias. En el sector público, los viáticos son sumas destinadas a garantizar que el funcionario que recibe comisión para desarrollar funciones por fuera de su sede habitual de trabajo, tenga capacidad económica para atender los gastos en que deba incurrir. Su reconocimiento está sujeto a la observancia de los parámetros que señale el Gobierno Nacional, y no pueden ser variados por las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales, ni por entidades como las Contralorías Departamentales, so pena de incurrir en las causales de anulación del acto por falta de competencia e infracción de normas superiores contempladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. La competencia para fijar el

régimen salarial y prestacional de los empleados del nivel territorial, se remonta a la Constitución de 1886 (inciso 2° del artículo 62, correspondiente al 5° del plebiscito de 1° de diciembre de 1957 y los numerales 1°, 9° y 10° del artículo 76) de acuerdo con la cual solo el Congreso de la República estaba facultado para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados vinculados al servicio de las entidades territoriales. Aunque esta regla no figuraba expresamente en la Constitución, se infería de la cláusula general de competencia reconocida al Congreso para reglar lo concerniente al servicio público. En la reforma de 1968 la competencia para establecer el régimen de prestaciones aplicables a los empleados territoriales tampoco se radicó en los departamentos por cuanto esto conduciría «[. . .] a crear odiosas diferenciaciones entre empleados de los departamentos ricos y los de aquellos de escasos recursos fiscales», posición que se mantuvo y que, al presente, obedece a consideraciones de eficiencia en el gasto y de realización del principio de igualdad entre todos los empleados del Estado. En materia salarial, el constituyente fue un poco más laxo y desde 1910 permitió a las asambleas departamentales fijar las escalas de remuneración de las diferentes clases de empleos, participando así en la definición del régimen salarial aplicable para esta clase de servidores. Actualmente, la Constitución de 1991 radicó en el Congreso y el Gobierno Nacional la definición del régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos, y prohibió a las autoridades de las entidades territoriales arrogarse tal facultad, de conformidad con lo establecido en

los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, según los cuales le corresponde al primero dictar las normas generales y señalar 6 los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Pese a la claridad de estas normas, existe confusión debido a que los artículos 300 y 313 de la Constitución Política reconocen facultades a las corporaciones de elección popular departamentales, distritales y municipales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos, y los artículos 305 y 315 atribuyen a gobernadores y alcaldes la competencia para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias conforme a lo establecido en la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Pero es dable superar la aparente contradicción al verificar lo que efectivamente establecen las disposiciones mencionadas y lo que sobre el particular ha indicado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la doctrina sentada por el Consejo de Estado a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil. Una interpretación distinta de las normas constitucionales no sólo las contrariaría, sino que propiciaría la implementación de un orden jurídico desigual e injusto pues cada autoridad local podría determinar en forma diferente el régimen salarial aplicable a sus empleados, reconociendo en ocasiones más derechos de los establecidos para los demás funcionarios, o restringiéndolos injustamente. La Ley 4ª. del 18 de mayo de 1992 «Mediante la

cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política», estableció: «Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.» 3.- El concepto de salario. Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido que el concepto de salario comprende todas las sumas que de manera habitual y periódica recibe el empleado como retribución de sus servicios. Al incluir este 7 concepto el sueldo, los sobresueldos, las bonificaciones, los gastos de representación, entre otros factores de remuneración, se puede inferir que la facultad conferida al Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, comprende la asignación básica mensual y demás emolumentos que integran el salario. En tal sentido, en el sector público nacional los factores que constituyen salario se encuentran claramente definidos desde el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 42 estableció expresamente que constituyen salario todas las sumas que habitual y

periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios y que son factores de salario, entre otros, los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.

4. Normas vigentes para la época de expedición del acto demandado. Para la época de la demanda y de la expedición del acto administrativo demandado, la asignación básica mensual máxima permitida para las entidades territoriales la fijó el Gobierno Nacional mediante el Decreto 3537 del 11 de diciembre de 2003. En cuanto a los demás factores que constituyeran salario para los empleados públicos del nivel territorial, no los había reglamentado en forma expresa el Gobierno Nacional, pese a que algunos de esos pagos tuvieran por objeto remunerar actividades que se debían desarrollar para el adecuado cumplimiento de las funciones y cometidos que les hubieran sido encomendados a los departamentos, distritos y municipios. Sin embargo, la ausencia de reglamentación de los factores salariales que podían ser reconocidos en las entidades territoriales no habilitaba a las asambleas, concejos o gobernadores ni a las contralorías departamentales para establecerla mediante Ordenanzas, Acuerdos, Decretos o Resoluciones. Ante la ausencia de norma y la necesidad de conferir comisiones de servicios, las autoridades locales podían aplicar las normas expedidas para los empleados públicos del orden nacional, respetando los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional. En tal sentido, el marco legal vigente en materia de viáticos estaba constituido por los artículos 61, 64, 65, 71 y 72 del Decreto Ley 1042 de 1978 y por el Decreto 3537 de 10 de diciembre de 2003 «Por el cual se

fijan las escalas de viáticos». En el Decreto 1042 de 1978 se reconoció a los empleados públicos del orden nacional el derecho a percibir viáticos cuando les correspondiera viajar dentro o fuera del país en comisión de servicios y debieran permanecer por lo menos un día completo en el lugar de la comisión, fuera de su sede habitual de trabajo, ya que según el literal h) del artículo 42 del Decreto 1042 8 de 1978, los viáticos suponen el cumplimiento de misiones oficiales conferidas por los superiores y constituyen salario. Para 2004, el Gobierno Nacional reglamentó el reconocimiento de viáticos mediante el Decreto 3537 de 10 de diciembre de 2003 «Por el cual se fijan las escalas de viáticos», cuyos artículos primero, segundo y tercero establecieron: «Artículo 1º.- A partir de la vigencia del presente Decreto, fíjese la siguiente escala de viáticos para los empleaos públicos a que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 1º. de la Ley 4ª. de 1992 que deban cumplir comisiones de servicio en el interior o en el exterior del país.

COMISIONES DE SERVICIO EN EL INTERIOR DEL PAÍS

BASE DE LIQUIDACIÓN VIÁTICOS DIARIOS Hasta $550.532 Hasta 49.926

De 550.533 a 874.636 Hasta 68.237 De 874.637 a 1.169.842 Hasta 82.796 De 1.169.843 a 1.486.898 Hasta 96.342 De 1.486.898 a 1.798.481 Hasta 110.631 De 1.798.481 a 2.721.737 Hasta 124.870

De 2.721.737 a 3.813.913 Hasta 151.676 De 3.813.914 en adelante Hasta 204.610 [. . .] Artículo 2º.- Los organismos y entidades fijarán el valor de los viáticos según remuneración mensual del empleado comisionado, la naturaleza de los asuntos que le sean confiados y las condiciones de la comisión, teniendo en cuenta el costo de vida del lugar o sitio donde deba llevarse a cabo la labor, hasta por el valor máximo de las cantidades señaladas en el artículo anterior. Para determinar el valor de los viáticos se tendrá en cuenta la asignación básica mensual, los gastos de representación y los incrementos de salario por antigüedad. Dentro del territorio nacional sólo se reconocerán viáticos cuando el comisionado deba permanecer por lo menos un día completo en el lugar de la comisión fuera de su sede habitual de trabajo. Cuando para el cumplimiento de las tareas asignadas no se requiera pernoctar en el lugar de la comisión, sólo se reconocerá el CINCUENTA POR CIENTO (50%) del valor fijado. Artículo 3º.- El reconocimiento y pago de viáticos será ordenado en el acto administrativo que confiere la comisión de servicios, en el cual se expresa el término de duración de la misma, de conformidad con lo previsto en el 9 artículo 65 del Decreto Ley 1042 de 1978. No podrá autorizarse el pago de viáticos sin que medie el acto administrativo que confiera la comisión y ordene el reconocimiento de los viáticos correspondientes. Queda prohibida toda comisión de servicios de carácter permanente.

Parágrafo. - Los viáticos estarán destinados a proporcionarle al empleado manutención y alojamiento. No habrá lugar al pago de viáticos o su pago se autorizará en forma proporcional a criterio de la Entidad y con fundamento en los aspectos previstos en el artículo 2º. De este Decreto, cuando en el caso de otorgamiento de comisiones de servicio para atender invitaciones de gobiernos extranjeros, de organismos internacionales, o de entidades privadas, los gastos para manutención y alojamiento o para cualquiera de ellos fueren sufragados por el respectivo gobierno, organismo o entidad.»

5. La Resolución No. 001 de 2004 expedida por la Contraloría Departamental.

Este acto administrativo desconoció los límites establecidos por concepto de viáticos para cada rango de salario por el Gobierno Nacional, lo cual se establece de la simple comparación entre los límites establecidos por el Gobierno y los límites establecidos por la Contraloría Departamental, respectivamente. En el aparte acusado de la Resolución No. 001 de 2004, se reconoció la posibilidad de pagar valores superiores a los fijados por el Gobierno Nacional en los eventos en que la comisión se deba cumplir por fuera del departamento. Una previsión como ésta, vulneró el artículo 2º. del Decreto 3537 de 10 de diciembre de 2003, pues a pesar de que se reconoce que las autoridades podrán fijar las escalas de viáticos a reconocer a los empleados públicos atendiendo a criterios como la remuneración mensual del comisionado, la naturaleza de los asuntos confiados y el costo de vida del lugar o sitio en donde deba llevarse a cabo la labor, tal determinación no

puede desconocer “el valor máximo de las cantidades señaladas” según el artículo 1º. del Decreto. El desconocimiento de la restricción establecida en los artículos 1.º y 2.º del Decreto 3537 de 2003 del Gobierno Nacional, constituye extralimitación de funciones de la Contraloría Departamental y suplantación a las autoridades facultadas para definir el régimen salarial aplicable a los funcionarios de esa entidad, como se dijo; además, con cargo al presupuesto de la entidad, es decir, los recursos públicos administrados por la Contraloría departamental, se cancelaron, por concepto de viáticos, sumas superiores a las autorizadas para empleados públicos del orden nacional que pertenecían al mismo nivel jerárquico. Por ejemplo, por efecto de la aplicación de la resolución acusada, el Contralor 10 departamental del Caquetá percibiría viáticos por valores superiores a los que podían ser reconocidos a un ministro o director de departamento administrativo, situación que no sólo contravino el ordenamiento jurídico, sino que contrarió los principios de legalidad, competencia, igualdad y austeridad en el gasto que rigen la administración de recursos públicos en el orden territorial. Según lo expuesto, en criterio de la demandante, la Contraloría Departamental del Caquetá incurrió en desconocimiento de las normas superiores que definen el marco de sus competencias, esto es, los artículos 1.º, 2.º, 121, 123 inciso 2.º, 150 numeral 19 literales e) y f), 287 y 272 de la Constitución Política, la Ley 330 de 1996, artículo 9º. numeral 15, así como las reglas fijadas por el Gobierno Nacional.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA5

El apoderado judicial de la Contraloría Departamental de Caquetá, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, contestó la demanda6 manifestando oponerse a todas y cada una de las declaraciones solicitadas porque considera que carecen de fundamento jurídico, según los siguientes razonamientos.

1. Competencia concurrente en materia de salarios. Al tenor de lo establecido en el art. 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución, corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; función ésta que es indelegable en las corporaciones públicas. En materia prestacional la expedición de la reglamentación es exclusiva del Gobierno Nacional bajo los criterios dados por el legislador mediante la Ley 4ª. de 1992, pero no sucede igual en materia de salarios, pues la competencia es concurrente entre el Congreso de la República, el Gobierno Nacional, las asambleas departamentales, los concejos municipales, los alcaldes y gobernadores quienes adoptan las disposiciones establecidas por los cuerpos colegiados. Por ello, el Gobierno Nacional expide anualmente una serie de decretos en los cuales 53 Folios 7 a 23. ? Folios 58 a 67. 6 Folios 62 a 67 11 establece los límites máximos que deben observar las entidades públicas a la hora de establecer las escalas salariales de sus empleados.

2. Sistema piramidal de las normas salariales. Los viáticos son sumas de dinero pagadas a los empleados para cumplir con el servicio público, constituyen factor salarial sin ser salario como tal. Para su fijación respecto de los empleados de todos los órdenes, en ejercicio de la competencia concurrente y por tratarse de materia salarial, se atiende un sistema piramidal de las normas, por lo cual una norma de determinado nivel es consecuencia de la que le precede y que es expedida por el Gobierno Nacional. En materia de viáticos, era necesario que el Gobierno Nacional dejara establecida la regulación a aplicarse, y para el año 2004 no lo hizo frente a los empleados públicos del orden territorial.

3. Excepción de ausencia de desconocimiento de normas superiores. Planteó la excepción con referencia a la Resolución acusada, como quiera que fue expedida por el Contralor Departamental del Caquetá en ejercicio de la autonomía administrativa que le confiere la Ley 330 de 1996, observando y adoptando para el momento, tal y como lo hizo mediante el Decreto 001180 de 2003, la escala establecida por la Asamblea Departamental, mediante Ordenanza, por tratarse la Contraloría de un ente autónomo del orden departamental. El Decreto 3573 de 2003 estableció el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales y el Decreto 3537 de 2003 fijó la escala de viáticos para los empleados públicos del nivel ejecutivo del orden nacional con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2003. Expresó que debido a que en ninguna de las normas referidas el gobierno nacional estableció condiciones al otorgamiento de viáticos

para empleados públicos del orden territorial, el departamento era competente para fijar la escala de viáticos para los empleados del ente territorial, con base en la ley 4ª. de 1992, atendiendo que el gobierno nacional no había establecido limitaciones para su otorgamiento. Señaló que no existía ninguna otra norma del Gobierno Nacional o del Congreso de la República que estableciera la escala de viáticos para los empleados públicos del orden departamental, por lo cual era constitucionalmente competente no solo el gobernador, en el decreto que liquidó el presupuesto del departamento (acto que aquí no se demandó), sino también el contralor para establecer esa escala con base en el principio de autonomía de las entidades territoriales. 12 Ante la ausencia de limitación a los viáticos para los empleados públicos del orden territorial por parte del Gobierno Nacional, éste, por primera vez, mediante el Decreto 4177 de 2004, fijó el límite salarial para este tipo de empleados, estableciendo que el valor y las condiciones para el otorgamiento de los viáticos de los empleados públicos de las entidades territoriales correspondería a lo establecido por el Gobierno Nacional para el Sistema General de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional. Concluyó que, en consecuencia, no es cierto que el ente de control fiscal se haya atribuido competencias que no le corresponden para modificar la normatividad expedida por el Gobierno Nacional invadiendo la órbita de sus competencias, pues el Gobierno Nacional no había limitado la escala de viáticos para los empleados públicos del orden territorial; por tal motivo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, le correspondía al departamento establecer una escala de viáticos para sus

empleados como lo dispone el ejercicio de los principios teleológicos que rigen el servicio público consagrados en el artículo 209 del ordenamiento superior. Por todo lo expuesto, solicitó despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda.

III. ACTUACIONES PROCESALES Providencias Se admitió la demanda mediante auto del 12 de abril d