CE-SP-EXP1941-N0506

GOBERNADOR - Le corresponde la organización de los servicios administrativos departamentales / CARRERA ADMINISTRATIVA - Validez de la delegación de la asamblea al gobernador para reglamentar algunos aspectos / GOBERNADOR - Facultad de dictar los reglamentos necesarios para la cumplida ejecución de las ordenanzas. Origen de la facultad reglamentaria / ASAMBLEAS - Alcance de la delegación de funciones en los gobernadores / ORDENANZAS - Su nulidad conduce a la de los decretos o reglamentos respectivos CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: TUMO ENRIQUE TASCON Bogotá, seis (6) de mayo de mil novecientos cuarenta y uno (1941) Radicación numero: 0506

Actor: CAMPO ELIAS MORALES

Demandado. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER

Al facultar una Asamblea al Gobernador, en ordenanza sobre carrera administrativa en el Departamento, para dictar las disposiciones complementarias que se estimen de necesidad, pero imponiéndole la obligación de ceñirse al plan del Gobierno elaborado en desarrollo de la Ley 165 de 1938 y a las normas que señale el Consejo Nacional de Administración y Disciplina, la Asamblea en realidad no deja al Gobernador en libertad para dictar tales disposiciones sino que le ordena dar cumplimiento al artículo 12 de la expresada Ley, que manda organizar a la mayor brevedad los servicios administrativos departamentales, de conformidad con las normas legales y siguiendo el plan que el Gobierno desarrolle. La Asamblea Departamental de Santander expidió la Ordenanza número 22 de 1940, "sobre carrera administrativa en el Departamento", por la cual creó el

Consejo Departamental de Administración y Disciplina y le señaló atribuciones y sueldos, y en el artículo 4° de la misma Ordenanza dispuso lo siguiente: "Facultase al Gobernador para expedir la reglamentación de la presente Ordenanza y para dictar las disposiciones complementarias que se estimen de necesidad, siguiendo, en todo caso, el plan del Gobierno Nacional elaborado en desarrollo de la Ley 165 de 1938, y también las normas que señale el Consejo Nacional de Administración y Disciplina." El señor Campo Elias Morales, en memorial de fecha 10 de julio del año pasado, pidió al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Bucaramanga que declarase nulo el artículo 4° trascrito, por cuanto ni la Constitución ni la ley autorizan a las Asambleas para investir a los Gobernadores de la potestad reglamentaria ni para dictar nuevas normas complementarias de las ordenanzas a pretexto de reglamentarlas. El Tribunal de primera instancia, por sentencia de fecha 20 de noviembre de 1940, negó la demanda de nulidad de la primera parte del artículo, que faculta al Gobernador para reglamentar la Ordenanza, pero anuló la segunda, que lo faculta "para dictar las disposiciones complementarias que estime de necesidad, siguiendo, en todo caso, el plan del Gobierno Nacional elaborado en desarrollo de la Ley 165 de 1938, y también las normas que señale el Consejo Nacional de Administración y Disciplina." También declaró el Tribunal que es nulo el Decreto número 817 de 13 de agosto de 1940, dictado por la Gobernación del Departamento, por el cual se reglamenta la carrera administrativa en Santander, desde el artículo 4º hasta el 34, inclusive,

Decreto cuya nulidad no había sido demandada por el señor Morales. El señor Fiscal del Tribunal Superior pidió reposición de la sentencia, fundándose en que se había demandado la nulidad del artículo 4,y de la Ordenanza número 22 de 1940, pero que por un error de copia se había declarado la nulidad del artículo 6º, y en que se habían incluido en la nulidad algunas disposiciones del decreto reglamentario, respecto de las cuales no se había pedido que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3º de; la Ley 80 de 1935. En subsidio manifestó que interponía el recurso de apelación. El Tribunal a quo, por auto dé 26 del mismo mes, declaró que no había lugar al recurso de reposición, pero en cambio concedió el de apelación contra la sentencia proferida, la que dejó aclarada en el sentido de expresar que el artículo de la Ordenanza anulado en su última parte era el 4º y no el 6º También el demandante Morales apeló de la sentencia en cuanto le era desfavorable, y venidos los autos a esta superioridad, se ha dado al negocio la tramitación que le es propia y se ha oído el parecer del señor Fiscal, quien en su vista número 653 conceptúa que debe reformarse el fallo de primera instancia en el sentido de revocar la nulidad de los artículos 4º, 5º y 33 del Decreto reglamentario número 817 de 1940, por las razones expuestas por el señor Fiscal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en el escrito en que interpuso la apelación. Para resolver, se considera:

La apelación interpuesta por el actor señor Morales, se refiere únicamente a los puntos primero y tercero de la parte resolutiva de la sentencia, en cuanto por ellos se declaró no ser nula la parte primera del artículo 4º de la Ordenanza 22 de 1940, que dice: "Facultase al Gobernador para expedir la reglamentación de la presente Ordenanza". El Consejo en los últimos tiempos ha rectificado la antigua jurisprudencia invocada por el inferior, y ha aceptado que los Gobernadores tienen, por la naturaleza misma de sus funciones de jefes de la administración seccional, la facultad de dictar los reglamentos necesarios para la cumplida ejecución de las ordenanzas; facultad implícitamente reconocida por el inciso 2º del artículo 240 de la Ley 4 de

1913. Y agregó la corporación, en fallo de 5 de julio de 1940, publicado en los Anales del Consejo de Estado, números 293 a 295, página 623, que "la facultad reglamentaria de los Gobernadores puede emanar, bien de su carácter de ejecutores de las ordenanzas departamentales, bien de autorización expresa o de mandato de la Asamblea para que dicte los reglamentos necesarios." El Tribunal de primera instancia anuló la segunda parte del artículo 4º acusado, por estimar que ella entrañaba una delegación de funciones en materia de orden sustantivo.

Mas el Consejo, también en una reiterada jurisprudencia, ha rechazado la antigua teoría de la delegación. Hoy la teoría que prevalece es la de que el Organo Legislativo tiene la facultad, en cierta medida, de dotar al Organo Ejecutivo de la

competencia necesaria para expedir reglamentos sobre materias ordinariamente reservadas a la ley, bajo la condición de que este discernimiento de competencia sea especial y determinado; y —lo que es más importante aún— que el reglamento o decreto dictado mediante autorización, aunque verse sobre una materia legislativa, conserve su carácter propio de acto administrativo, porque estas habilitaciones excepcionales así dadas por el Parlamento, no deben interpretarse como que constituyen delegaciones de funciones legislativas, sino que obran simplemente en el sentido de ensanchar el dominio de competencia del poder reglamentario. (Anales del Consejo de Estado, número 266, página 399). En el caso que se contempla, la verdad es que la Asamblea Departamental no dejó al Gobernador en libertad para dictar las disposiciones complementarias que estimara necesarias para el establecimiento de la carrera administrativa en el Departamento, sino que le impuso la obligación de ceñirse en todo caso al plan del Gobierno Nacional elaborado en desarrollo de la Ley 165 de 1938, que creó la carrera administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que presten servicios administrativos permanentes, y también a las normas señaladas por el Consejo Nacional de Administración y Disciplina, que funciona en la capital de la República y que fue creado por el artículo 11 de la misma Ley 165, la cual en su artículo 12 dispone lo siguiente: "Las Asambleas Departamentales deberán organizar a la mayor brevedad los servicios administrativos departamentales y municipales, de conformidad con las presentes normas y siguiendo el plan que el Gobierno desarrolle en ejecución de las bases generales fijadas por la presente Ley." De manera que la Asamblea Departamental de Santander en la última parte del

artículo 4º de la Ordenanza número 22 no hizo otra cosa que ordenar que la Gobernación diera cumplimiento a la disposición legal transcrita. El artículo 3º de la Ley 80 de 1935 dice que cuando se anule una ordenanza quedan virtualmente nulos, en lo pertinente, los decretos o reglamentos respectivos. Pero de ahí no se deduce que para lograr este fin sea menester que el Tribunal sentenciador se pronuncie expresamente sobre la nulidad de tales reglamentos, y menos que el Juez pueda decretar su nulidad sin haber sido demandada. La nulidad se produce por el hecho mismo de anularse el acto en que se sustenta, es decir, implícitamente. No sólo por estas consideraciones, sino por la de revocarse la nulidad de la segunda parte del artículo 4º de la Ordenanza, habrá de reformarse la sentencia apelada, en el sentido de revocar también la nulidad de los artículos 4º a 34 del Decreto 817 de 1940, que el inferior decretó ultrapetita. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal, revoca la sentencia recurrida, y en su lugar, niega las peticiones formuladas por el actor. Cópiese, publíquese, notifíquese y devuélvase el expediente.

TULIO ENRIQUE TASCON

GONZALO GAITAN

CARLOS RIVADENEIRA G.

GUSTAVO HERNANDEZ RODRÍGUEZ

ANTONIO ESCOBAR CAMARGO

DIOGENES SEPÚLVEDA MEJIA

GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS

LUIS E. GARCIA V.

Secretario