CSDJ - F11001010200020140198200ADJUNTA20141210162257-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201401982 00

Registro proyecto: 21 de noviembre de 2014

Aprobado según Acta N° 99 de 3 de diciembre de 2014

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores – COLISIONANTES: Boyacá y Juzgado 2° Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja Asignar a la jurisdicción de lo contencioso DECISIÓN: administrativo

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores – Boyacá y el Juzgado 2° Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, con ocasión de la demanda presentada por el señor Gilbert Sanabria Bautista, contra el municipio de Zetaquira

(Boyacá).

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 15 de marzo de 2012 se repartió, bajo el número de radicación 2012-00116, al Juzgado 2° Civil del Circuito de Tunja, una “demanda de derechos de autor” presentada mediante apoderado por el señor Gilbert Sanabria Bautista, contra el Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00

municipio de Zetaquira1. Las pretensiones de la mencionada demanda son esencialmente las siguientes: i) Que se declare civilmente responsable al municipio demandado “de la totalidad de los perjuicios patrimoniales y extra patrimoniales ocasionados en contra del peculio, la honra y demás bienes intangibles de la persona, derivados de la actuación irregular por el aprovechamiento y ejecución del proyecto Construcción de puente vehicular sobre la quebrada la Congay, Construcción de obras de arte y mantenimiento vial municipio de Zetaquira – Boyacá”. ii) Que se condene a la entidad demandada al pago de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como indemnización integral por los perjuicios causados al demandante con motivo del aprovechamiento y ejecución del precitado proyecto de obra pública. 2.- Por auto del 11 de abril de 2012, Juzgado 2° Civil del Circuito de Tunja rechazó inicialmente la demanda por falta de jurisdicción, atendiendo el factor orgánico de competencia, y ordenó remitirla al reparto de los juzgados administrativos de Tunja (fl. 13-14 c.ppal). No obstante su improcedencia, el demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación contra dicha decisión (fl. 15-16 c.ppal) y que el juzgado tuvo en cuenta, a tal punto que, en auto del 6 de junio de 2012 (fl. 28-29 c.ppal) revocó lo inicialmente resuelto, inadmitiendo la demanda primero; para luego admitirla por auto del 18 de julio de 2012 (fl. 32 c.ppal). Posteriormente, mediante auto del 13 de febrero de 2013 (fl. 96-97 c.ppal), el Juez

2º Civil del Circuito de Tunja, señor Hernando Vargas Cipamocha, declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, pues consideró que desde el punto de vista territorial, la actuación debía adelantarse por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, a quien envió el expediente. 3.- Posición de la jurisdicción ordinaria representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores (Boyacá). Ese despacho judicial, en auto del 15 de marzo de 2013 (fl. 100-101 c.ppal) admitió en un principio la demanda del señor Gilbert Sanabria Bautista. Sin embargo, luego de contestada la demanda y por auto del 12 de diciembre de 2013 (fl. 165-167 c.ppal), la Jueza Promiscuo del 1 Fl. 1 a 10 c. principal y fl. 1-184 c.2 2 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 Circuito de Miraflores declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y ordenó enviar el expediente al reparto ante los jueces administrativos del circuito de Tunja. El mencionado juzgado basó su decisión en el criterio estrictamente orgánico fijado en el artículo 82 del CCA – decreto 01 de 1984, tal como fue modificado por la ley 1107 de 2006; lo que lo condujo a concluir que si la demanda se dirige contra un municipio, la competencia debe recaer necesariamente en el juez de lo contencioso administrativo. 4.- Posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada

por el Juzgado 2º Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja. El asunto fue entonces repartido el 12 de marzo de 2014 a este último despacho (Rad. 2014-00004), el cual profirió en la misma fecha un auto por el cual se declaró sin jurisdicción para conocer de la demanda y propuso al Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores el conflicto negativo de competencias (fl. 169 recto verso c.ppal). El Juez 2º Administrativo de Descongestión de Tunja recordó en primer lugar que “el asunto de competencia por jurisdicción ya había sido resuelto con antelación, debido a que tal como lo analizó el juez que conoció inicialmente del proceso, y quien atendió la posición de la jurisdicción contencioso administrativa, no se puede desconocer la competencia que por ley se asigna al conocimiento de ciertos asuntos, como sucede en el presente caso”. En segundo lugar, señaló que si bien el artículo 82 del CCA haría pensar que la demanda contra el municipio de Zetaquira debe conocerse por los jueces administrativos, debía sin embargo prevalecer la aplicación del artículo 242 de la ley 23 de 1982 sobre derechos de autor, el cual asigna a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de las controversias que se susciten con motivo de dicha ley. 5.- El Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, mediante oficio No. 298-14 recibido el 21 de julio de 2014, remitió el respectivo expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que dirima el conflicto surgido2.

III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia 2 Fl. 1 c. CSJ

3 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la de lo contencioso administrativo y la ordinaria en su especialidad civil, es la competente para conocer de una demanda presentada por un particular que reclama la indemnización de los perjuicios causados por un municipio que habría empleado para la construcción de una obra pública los diseños elaborados por el demandante, sin reconocerle su trabajo y creación intelectual, por lo cual se orientó la demanda bajo el rótulo de la protección de los derechos de autor. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a recordar en abstracto el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable Para analizar el problema jurídico planteado, la premisa de partida es la cláusula general o residual de competencia que tiene la jurisdicción ordinaria especializada en los asuntos civiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil: “Corresponde a la jurisdicción civil todo asunto que no esté

atribuido por la ley a otras jurisdicciones”. El primer efecto práctico de esta cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria fundada en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996 es que, para que esta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya a otra jurisdicción el conocimiento de procesos declarativos y de condena, específicamente en materia de responsabilidad extracontractual. 4 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 Procede entonces verificar el marco normativo aplicable a los procesos declarativos y de condena por responsabilidad extracontractual que deben ser llevados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CCA – decreto 01 de 1984, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda (15 de marzo de 2012) y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto, tal como lo dispone el artículo 308 del CPACA – ley 1437 de 2011. La Sala recuerda de paso que, para efectos del juicio de asignación de jurisdicción, la fecha de presentación de la demanda es siempre la correspondiente a su presentación por vez primera, independientemente de cuál sea esa jurisdicción ante la cual fue presentada. Al respecto se encuentra por un lado que, en el inciso 1º del artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1 de la ley 1107 de 2006, se dispuso con un criterio orgánico o subjetivo que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las

entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. Y, por otro lado, la Sala recuerda que de manera específica, el artículo 86 del CCA dispuso que mediante la acción de reparación directa, el particular podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Ahora bien, la Sala resalta que, con base en las disposiciones anteriores y a la luz del principio de responsabilidad del Estado reconocido en el artículo 90 constitucional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que, entre las causas del daño antijurídico a reparar en los procesos judiciales de reparación directa, se encuentra – bajo ciertas condiciones – el enriquecimiento sin causa basado en hechos de la administración, el cual se canaliza procesalmente a través de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del CCA (hoy medio de control de reparación directa en los términos del CPACA – ley 1437 de 2011). 5 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 En efecto, en sentencia de unificación adoptada el 19 de noviembre de 2012 por la Sala Plena de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), el Consejo de Estado aclaró que aunque por regla general el principio general del

enriquecimiento sin causa – y la consiguiente institución de la actio in rem verso – “no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”. Por consiguiente, como los artículos 39 y 41 de la ley 80 de 1993 exigen la solemnidad del escrito para los contratos estatales (salvo ciertos eventos de urgencia manifiesta), sólo de manera restrictiva y excepcional podrían prosperar los reclamos judiciales por enriquecimiento sin causa de la administración en el ámbito de relaciones jurídicas que implicaban el perfeccionamiento previo de un contrato estatal. Puntualmente, en el precitado fallo unificador se estableció lo siguiente: “la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue

exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y 6 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato

escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993” (subrayas fuera del texto). Asimismo, la Sala resalta que en la providencia en comento el Consejo de Estado esclareció que el vehículo procesal idóneo que debe emplearse en estos eventos es el de la reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como se expone: “Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa. Se recuerda que, de un lado, se prohíja las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que [la actio in rem verso] se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración. Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de

reparación directa” (subrayas fuera del texto). 3.2El caso concreto La Sala recuerda en primer lugar que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del 7 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 litigio”3, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En segundo lugar, descendiendo al caso concreto, la Sala constata que las pretensiones reales o materiales de la demanda presentada mediante apoderado por el señor Gilbert Sanabria Bautista contra el municipio de Zetaquira (Boyacá), son suficientemente claras y precisas para comprender que se pretende promover un proceso judicial cuyo objeto es declarativo y de condena, con la finalidad de obtener la reparación de los daños presuntamente causados por el ente territorial demandado, tras aprovecharse y ejecutar el estudio diagnóstico y el proyecto de construcción de un puente vehicular sobre la quebrada la Congay, con construcción de obras de arte y mantenimiento vial, prestaciones que habrían sido realizadas por el demandante. En efecto, a partir de los hechos de la demanda se observa un contexto fáctico

que, sin lugar a dudas, es evocador de las instituciones del enriquecimiento sin causa y/o del hecho cumplido de la administración. En particular, la Sala encuentra que ello se desprende del siguiente relato contenido en la demanda (fl. 3-4 c.ppal): i) “A petición del señor Alcalde de la época del municipio de Zetaquira, Doctor Degnis Albeiro Soler Ríos, mi poderdante, Ingeniero Gilbert Sanabria Bautista en el mes de enero de 2011 identificó y realizó la descripción del problema que se presentaba en la vereda Guanata del municipio de Zetaquira – Boyacá de la siguiente forma: “Dificultad en la intercomunicación de la población Rural 3 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 8 Conflicto de Jurisdicción

Radicado número: : 110010102000201401982 00 de las veredas Guanata del municipio de Zetaquira – Boyacá” (subrayas fuera del texto). ii) “Ante esta problemática, el municipio de Zetaquira a través del alcalde de la época Doctor Degnis Albeiro Soler Ríos, resolvió dar inicio a la formulación del

proyecto “CONSTRUCCION DE PUENTE VEHICULAR SOBRE LA QUEBRADA LA CONGAY, CONSTRUCCION DE OBRAS DE ARTE Y MANTENIMIENTO VIAL el cual fue realizado en su totalidad por el Ingeniero civil GILBERT SANABRIA BAUTISTA de conformidad con los documentos que se adjuntan a la presente solicitud” (subrayas fuera del texto). iii) “Mi poderdante elevó de manera verbal, en varias ocasiones solicitud del pago del proyecto presentado ante la alcaldía municipal de Zetaquira – Boyacá, recibiendo respuestas evasivas y de no acceder a su petición por parte del alcalde de la época Doctor Degnis Albeiro Soler”. iv) “Ante esta situación, mi poderdante presentó derecho de petición (…) en donde solicita se emitiera certificación (…) en donde constara el profesional que elaboró y presentó el proyecto para la realización de obras en el municipio de Zetaquira – Boyacá (…)”. v) “La respuesta al derecho de petición se desarrolló concretamente en los siguientes términos: Respecto al profesional que elaboró y presentó los proyectos correspondientes a: 2. CONSTRUCCION DE PUENTE VEHICULAR SOBRE LA QUEBRADA LA CONGAY, CONSTRUCCION DE OBRAS DE ARTE Y MANTENIMIENTO VIAL por valor de $440.387.332.oo. Me permito

manifestar que una vez revisados los archivos y carpetas correspondientes a dichos proyectos de conformidad al proceso de empalme, no reposan en medio físico o magnético ningún diseño de los proyectos en referencia”. vi) “El ingeniero Gilbert Sanabria Bautista invirtió tiempo, dinero y sus conocimientos concretos y profesionales para la realización del proyecto que se presentara ante la alcaldía municipal de Zetaquira – Boyacá, quien hasta el momento ha desconocido por completo el esfuerzo de mi poderdante y ha abusado de su poder utilizando el proyecto “CONSTRUCCION DE PUENTE VEHICULAR SOBRE LA QUEBRADA CONGAY, CONSTRUCCION DE OBRAS DE ARTE Y MANTENIMIENTO VIAL” sin darle ningún reconocimiento 9 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 ni de autoría ni económico a Gilbert Sanabria Bautista, pero sí ha dado inicio a la realización de las obras con base en el presupuesto y las directrices contempladas en el proyecto tantas veces referenciado” (subrayas fuera del texto). En síntesis, el demandante habría realizado unas prestaciones a una entidad pública sin mediar previamente un contrato estatal; prestaciones que habrían sido exigidas por la entidad estatal y de las cuales se habría beneficiado. Así las cosas, debe entenderse que, no obstante el demandante considera que la protección de los “derechos de autor” – o en sentido más amplio los derechos de propiedad intelectual – sería un aspecto que se enmarcaría dentro de la controversia planteada; lo cierto es ello queda enteramente subsumido dentro del problema de fondo relativo a lo que la doctrina y jurisprudencia han denominado

un “hecho cumplido de la administración”. Cuando este hecho resulta generador de daños, la acción a emplear en los términos del artículo 86 del CCA no es otra distinta a la de reparación directa. Accesoriamente, la Sala precisa que, si bien es cierto que el artículo 242 de la ley 23 de 1982 sobre derechos de autor establece que “las cuestiones que se susciten con motivo de esta ley, ya sea por aplicación de sus disposiciones, ya sea como consecuencia de los actos y hechos jurídicos y vinculados con los derechos de autor, serán resueltos por la justicia ordinaria”; no menos cierto es que los ya invocados artículos 82 y 86 del CCA – decreto 01 de 1984 constituyen normas posteriores y especiales que, en consecuencia, deben ser aplicadas de manera preferente con el fin de preservar el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos que han sido expuestos. Se ratifica entonces que el objeto del litigio planteado por el señor Gilbert Sanabria Bautista no es en estricto sentido una típica controversia sobre derechos de autor, sino en realidad un asunto relativo a la responsabilidad extracontractual del Estado en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 10 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00 En conclusión, el conflicto de jurisdicciones suscitado deberá dirimirse asignando el conocimiento del asunto al Juzgado 2° Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior

de la Judicatura, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores – Boyacá y el Juzgado 2° Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el segundo de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 2° Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, para lo de su competencia dentro del proceso No. 2014-00004, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE y envíese copia de esta providencia, a título informativo, al Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores – Boyacá y al Juzgado 2° Civil del Circuito de Tunja.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

11 Conflicto de Jurisdicción Radicado número:: 110010102000201401982 00

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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