PGN - ACCION DE REPARACION DIRECTA - Término para iniciar la acción según jurisprudencia del consejo

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Caducidad de la acción CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-El demandante solicitó conciliación extrajudicial suspendiendo los términos de la caducidad De las pruebas obrantes en el plenario se encuentra que el demandante instauró proceso ejecutivo contra del responsable ante el Juzgado 8 Civil de Circuito de Bogotá dentro del cual solicitó el embargo y secuestro del inmueble, enterándose el día 27 de marzo de 2008 en dicha diligencia que la Superintendencia de Notariado y Registro incurrió en error, al abrir dos folios de matrícula inmobiliaria sobre el mismo inmueble. Teniendo en cuenta que el demandante se enteró de dicho error por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro el día 27 de marzo de 2008, en la cual se realizó la diligencia de secuestro del inmueble, al evidenciar las dos certificaciones de la oficina de Registro y de Instrumentos Públicos de Bogotá sobre el referido inmueble, a partir del día siguiente fecha en la que se conoció el hecho dañoso se empieza a contar el término para iniciar la acción de reparación directa. Como el demandante presentó el día 15 de octubre de 2009 solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la caducidad se suspenden términos hasta por tres meses de acuerdo a los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La demanda se presentó con posterioridad al término señalado en el código Observa esta Delegada que si bien la Procuraduría recibió la solicitud de conciliación

extrajudicial el día 15 de octubre de 2009 de acuerdo a las normas citadas en el marco teórico, dicha audiencia deberá surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud, pero las partes de común acuerdo pueden prorrogar dicho término a fin de lograr la conciliación, para efectos de suspensión de la caducidad de la acción, solamente se tiene en cuenta el vencimiento de los tres primeros meses, es decir en el presente caso el 16 de enero de 2010, por lo que así la diligencia de conciliación se haya realizado el día tres (3) de marzo de 2010, transcurridos cinco (5) meses y doce (12) días, únicamente se cuentan los tres primeros meses para suspender los términos de caducidad, a efectos de presentar la demanda de reparación directa. Luego la demanda fue presentada el día 13 de agosto de 2010, por fuera del término estipulado lo que indica que el fenómeno de la caducidad se configuró, lo que impide abordar la controversia de fondo. De conformidad con lo anterior, encuentra esta Delegada que no se encuentra una omisión de las funciones de la entidad accionada por la cual haya creado un daño antijurídico. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Se encuentra plenamente acreditada en el proceso La caducidad es una excepción que puede ser declarada a petición de parte, cuando es presentada en la contestación de la demanda, o de oficio, la cual ha sido establecida por el legislador para garantizar la seguridad jurídica con el fin de que los ciudadanos acudan Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T a las instancias judiciales dentro de los plazos señalados so pena de que las decisiones judiciales o administrativas sean irrevocables. Por lo expuesto, esta Delegada considera que la caducidad de la acción de reparación directa se encuentra plenamente acreditada en el proceso, de acuerdo a los parámetros que la jurisprudencia ha establecido y como lo explicó debidamente el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Con los documentos allegados al proceso se acredita en primer lugar, que a demanda se presentó con posterioridad al término señalado por el C.P.A.C.A, para incoar la acción de reparación directa lo que dio lugar a inferir que en el presente caso operó la caducidad de la acción. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Término para iniciar la acción según jurisprudencia del Consejo de Estado 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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E.A.S.T CONCEPTO No. 52 / 2014

Bogotá, 20 de marzo de 2014.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente Doctor HERNAN ANDRADE RINCON

E. S. D.

EXPEDIENTE: 250002326000201000561 00 (49126)

Acción de Reparación Directa

ACTOR: José Ubaque Domínguez y Otros.

DEMANDADO: Superintendencia de Notariado y Registro.

Sentido del Concepto: Solicitud para confirmar la sentencia recurrida / Se probó que la demanda de reparación directa fue presentada después de los dos (2) años que concede el C.P.A.C.A / Operó el fenómeno de caducidad de la acción.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos. 3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00

E.A.S.T

1. ANTECEDENTES 1.1. Demanda: El señor José Ubaque Domínguez, en ejercicio de la acción de reparación directa, interpusieron demanda contra la Nación – Superintendencia de Notariado y Registro, para que se le declare administrativamente responsable por los daños

y perjuicios causados por el defectuoso funcionamiento, consistente en la omisión de cancelación de folio de matrícula inmobiliaria por parte de la administración de Notariado y Registro, al inscribir o registrar un inmueble en dos folios de matrícula inmobiliaria diferentes. 1.2. Contestación. 1.2.1. NaciónSuperintendencia de Notariado y Registro. El apoderado judicial de la Nación – Superintendencia de Notariado y Registro, se opuso a las pretensiones de la demanda y como argumentos de defensa expone:  En confrontación con las disposiciones legales vigentes que rigen en materia de registro, el Decreto 1250 de 1970, permite que cuando se haya incurrido en un yerro de esa naturaleza, el registrador lo puede subsanar a través del inicio de una actuación administrativa  Por lo anterior la ORIP de Bogotá zona sur, mediante auto de fecha de 8 de agosto de 2011, decidió adelantar la actuación administrativa correspondiente a establecer la real y verdadera situación jurídica del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 050S-33488 y No. 50S-40225759 de acuerdo con los antecedentes y 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T motivaciones contenidas en dicho acto administrativo, lo que además

se encuentra en trámite.  Propuso como medio exceptivo la caducidad de la acción de reparación directa, ya que vistos los certificados de tradición que se anexan se encuentra que al folio No. 050S-33488 se le dio apertura con fecha del 20 de abril de 1972 y al (SIC) 50S-40225759 el día 2 de octubre de 1995, razón por la cual a hoy se encuentra que la acción de reparación directa se encuentra caducada.  Además propuso también la ineptitud de la demanda por no ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento y por incongruencia entre lo pedido y las situaciones fácticas planteadas, pues como reiteradamente lo ha reiterado la jurisprudencia los actos de registro, para su ataque es necesario que los interesados ejerzan la acción de nulidad y restablecimiento para lo cual tenían 4 meses. 1.3. Sentencia de Primera Instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción de caducidad de la acción alegada por la parte demandada, mediante sentencia proferida el dieciséis (16) de agosto de dos mil trece (2013), manifestando en resumen los siguientes argumentos:  Reitera que en asuntos de reparación directa el término de caducidad es de dos años, los cuales se empiezan a contar a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa.  Arguyó que revisadas las pruebas allegadas se encuentra que el 17 de julio de 1996, se libró mandamiento de pago contra el señor Hernando Salazar Sánchez y a favor del señor José Ubaque Domínguez, dentro del proceso ejecutivo hipotecario No. 1996-005 adelantado ante el Juzgado 8 Civil de Circuito de Bogotá, el 19 de octubre de 1997 se decretó el embargo del inmueble embargado la cual no se practicó dado que tal inmueble presentaba dos certificados de libertad y tradición, los cuales fueron impresos el día 19 de marzo del 2008.  De lo anterior se deduce que el señor José Ubaque Domínguez tuvo conocimiento de la existencia de 2 folios de matrícula inmobiliaria en la diligencia de secuestro del 27 de marzo de 2008, por lo que el término de caducidad de la acción de reparación directa en el presente asunto transcurrió entre el 28 de marzo de 2007 y el 28 de marzo de 2010.  No obstante dicho término se suspendió entre el 15 de marzo de 2009 con la presentación de solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, faltando 5 meses y 13 días para que operara la caducidad de la acción y el 15 de enero de 2010, fecha de vencimiento de los 3 meses a que hacen referencia los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, por lo que el plazo restante transcurrió

entre el 16 de enero de 2010 y el 29 de enero de 2010. 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T  Concluyó que como la demanda fue presentada el 13 de agosto de 2010 luego del vencimiento del término establecido en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo por lo que se declara la caducidad de la acción de reparación directa en el presente asunto. 1.4. Argumentos de la apelación. El apoderado de la parte demandante incoa recurso de apelación en contra de la sentencia adversa a sus pretensiones, en donde en términos generales argumenta a folios 120 a 131 del cuaderno del Consejo de Estado lo siguiente:  Consideró que para el caso en estudio, la caducidad se contabiliza a partir del 27 de marzo de 2008, al momento de realizarse la diligencia de embargo y secuestro del inmueble, fecha en la cual se observó que el inmueble tenía dos matriculas inmobiliarias.  Manifestó que la caducidad se cuenta a partir del día siguiente, el 28 de marzo de 2008, es decir vencería el 27 de marzo de 2010, como la caducidad fue interrumpida con la solicitud de conciliación presentada el 15 de octubre de 2009 la cual se declaró fallida, según la constancia del 3 de

marzo de 2010.  Arguyó que la caducidad fue interrumpida cinco meses y doce días antes de los dos años y a partir de esta fecha se empezó a contabilizar el término de suspensión, la cual vencía el 15 de agosto de 2010 y como la demanda se presentó el 13 de agosto de 2010 se encuentra dentro del término de los dos años. 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00

E.A.S.T

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas Jurídicos. Pueden ser expresados en los siguientes términos: ¿Operó o no el fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa impetrada por el señor José Ubaque Domínguez, contra la NaciónSuperintendencia de Notariado y Registro en el presente proceso? 2.2. Marco Teórico. Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos, que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público: 2.2.1. Caducidad de la acción de reparación directa. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación

administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. 2.2.2. Término para iniciar la acción de reparación directa de acuerdo al caso según la jurisprudencia. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T El Consejo de Estado a través de sentencia del diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010) con radicación número: 250002326000200900644-01 (38.089) y Consejera Ponente Dra. Gladys Agudelo Ordóñez ha manifestado: “La Sala ha señalado que para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico, los interesados tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho1. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros

términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción, y con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo, por un juez de la república con competencia para ello. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso, razón por la que la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada”. 2.2.3. Suspensión de la caducidad Ley 640 de 2001. La Ley 640 de 2001 artículos 20 y 21 establece en qué casos se suspende la caducidad mencionando lo siguiente: ARTICULO 20. “Audiencia de conciliación extrajudicial en derecho. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible, y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término. La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias jurídicas de la no comparecencia”. 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T Artículo 21.” La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la Ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 2.3. Las pruebas obrantes. De acuerdo al material probatorio allegado al expediente, se pueden encontrar los siguientes documentos:  A (folios 1 a 73 del cuaderno 3 de pruebas) obra copia del proceso ejecutivo adelantando en el Juzgado 8 Civil de Circuito de Bogotá.  A (folio 2 del cuaderno 2 de pruebas) obra copia de la diligencia de embargo y secuestro de inmueble, con fecha 27 de marzo de 2008, en la cual se cancela dicha diligencia, por que el apoderado de la parte demandante observa que el inmueble tiene dos números de matrícula inmobiliaria.  A (folios 3 a 5 del cuaderno 2 de pruebas) obra copia de los certificados de libertad y tradición expedidos por la oficina de registro de instrumentos públicos de Bogotá Zona Sur, sobre el inmueble motivo de la diligencia.

 A (folio 1 del cuaderno 2 de pruebas) obra copia auténtica de la constancia expedida por la Procuraduría Décima Judicial para Asuntos Administrativos sobre la audiencia de conciliación extrajudicial de fecha 3 de marzo de 2010. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T 2.4. Caso concreto En este orden de ideas, cabe advertir las siguientes situaciones, que llevaron a la decisión acertada por cuenta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su orden son:  De las pruebas obrantes en el plenario se encuentra que el señor José Ubaque Domínguez instauró proceso ejecutivo contra el señor Hernando Salazar Sánchez ante el Juzgado 8 Civil de Circuito de Bogotá dentro del cual solicitó el embargo y secuestro del inmueble, enterándose el día 27 de marzo de 2008 en dicha diligencia que la Superintendencia de Notariado y Registro incurrió en error, al abrir dos folios de matrícula inmobiliaria sobre el mismo inmueble.  Teniendo en cuenta que el demandante se enteró de dicho error por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro el día 27 de marzo de 2008, en la cual se realizó la diligencia de secuestro del inmueble, al evidenciar

las dos certificaciones de la oficina de Registro y de Instrumentos Públicos de Bogotá sobre el referido inmueble, a partir del día siguiente fecha en la que se conoció el hecho dañoso se empieza a contar el término para iniciar la acción de reparación directa. Como el demandante presentó el día 15 de octubre de 2009 solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la caducidad se suspenden términos hasta por tres meses de acuerdo a los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001. 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T  Observa esta Delegada que si bien la Procuraduría recibió la solicitud de conciliación extrajudicial el día 15 de octubre de 2009 de acuerdo a las normas citadas en el marco teórico, dicha audiencia deberá surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud, pero las partes de común acuerdo pueden prorrogar dicho término a fin de lograr la conciliación, para efectos de suspensión de la caducidad de la acción, solamente se tiene en cuenta el vencimiento de los tres primeros meses, es decir en el presente caso el 16 de enero de 2010, por lo que así la diligencia de conciliación se haya realizado el día tres (3) de marzo de

2010, transcurridos cinco (5) meses y doce (12) días, únicamente se cuentan los tres primeros meses para suspender los términos de caducidad, a efectos de presentar la demanda de reparación directa.  Luego la demanda fue presentada el día 13 de agosto de 2010, por fuera del término estipulado lo que indica que el fenómeno de la caducidad se configuró, lo que impide abordar la controversia de fondo.  De conformidad con lo anterior, encuentra esta Delegada que no se encuentra una omisión de las funciones de la entidad accionada por la cual haya creado un daño antijurídico.  Adicional a lo anterior esta Delegada considera acertada la posición del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando manifiesta en la sentencia que: (…) “No obstante dicho término se suspendió entre el 15 de octubre de 2009, con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, faltando 5 meses y 13 días para que operara la caducidad de la acción y el 15 de enero de 2010 fecha de vencimiento de los tres meses a que hace referencia los articulo 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, por lo que el plazo 12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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250002326000201000561 00 E.A.S.T restante transcurrió entre el 15 de enero de 2010 y el 29 de junio de 2010. Así las cosas la demanda del 13 de agosto de 2010 fue presentada luego del vencimiento del termino establecido en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo por lo que se declara la caducidad de la acción de reparación directa en el presente asunto.”  La caducidad es una excepción que puede ser declarada a petición de parte, cuando es presentada en la contestación de la demanda, o de oficio, la cual ha sido establecida por el legislador para garantizar la seguridad jurídica con el fin de que los ciudadanos acudan a las instancias judiciales dentro de los plazos señalados so pena de que las decisiones judiciales o administrativas sean irrevocables.  Por lo expuesto, esta Delegada considera que la caducidad de la acción de reparación directa se encuentra plenamente acreditada en el proceso, de acuerdo a los parámetros que la jurisprudencia ha establecido y como lo explicó debidamente el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.  Con los documentos allegados al proceso se acredita en primer lugar, que la demanda se presentó con posterioridad al término señalado por el C.P.A.C.A, para incoar la acción de reparación directa lo que dio lugar a inferir que en el presente caso operó la caducidad de la acción.  Teniendo en cuenta lo anterior, esta Delegada acepta claramente los argumentos presentados por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que lo conllevaron a declarar probada la excepción de

caducidad de la acción alegada por la parte demandada y por lo tanto solicita al H. Consejo de Estado confirmar la sentencia recurrida. 13 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 49126 250002326000201000561 00 E.A.S.T  La Procuraduría General de la Nación en su función de representación de los intereses de la sociedad a través de esta Delegada solicita no declarar la responsabilidad de la entidad demandada.

III. CONCLUSIÓN En concepto del Ministerio Público la sentencia del dieciséis (16) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, debe ser CONFIRMADA, declarando probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa en el presente caso.

Del H. Magistrado,

MARÍA PATRICIA ARIZA VELASCO

Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. 14 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co