PGN - DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO No incluir apropiaciones para dotaciones

Dependencia: PROCURADURIA DELEGADA PARA LA ECONOMIA Y LA HACIENDA

PÚBLICA

Radicación 052-7529-2002

Disciplinado MANUEL ANTONIO ALZATE RESTREPO

Cargo y Entidad Alcalde Municipal de Puerto Asís Quejoso Contraloría General de la República Fecha Queja: 19 de febrero de 2002

Fecha hechos: Vigencias 2000 y 2001

Asunto: Fallo Segunda Instancia

Bogotá D.C., 16 de noviembre de 2005

RESOLUCION

1. OBJETO DE LA DECISIÓN Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el defensor del señor MANUEL ANTONIO ALZATE RESTREPO, contra el fallo 028 de mayo 13 del corriente año, proferido por la Procuraduría Regional de Putumayo, mediante el cual sancionó al implicado, en su condición de Alcalde Municipal de Puerto Asís, con multa equivalente a sesenta (60) días del sueldo devengado para la época de los hechos, por ser competente la Delegada en razón de la materia tratada en la investigación y calidad del acusado, conforme lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 25 del Decreto 262 de 2002 y artículo 19 de la Resolución 17 del mismo año y no observarse en el trámite del proceso irregularidad constitutiva de causal de nulidad que lo impida.

2. CARGOS Mediante auto de agosto 19 de 2004, le fueron solicitadas explicaciones al implicado por los siguientes hechos (fls. 165 a 170). “1. Usted en su condición de alcalde municipal de Puerto Asís – Putumayo, constituyó el

certificado nominativo de Depósito a término –CDTNo. 3124492 del Banco Ganadero Sucursal Puerto Asís, por la suma de $200.000.000, por el término de dos meses, el 27 de junio de 2001, y el certificado nominativo de Depósito a término - CDTNo. 315943, del Banco Ganadero sucursal Puerto Asís, por la suma de $200.000.000 por el término de dos meses, el 29 de octubre de 2001, desconociendo la prohibición al respecto establecida en los artículos 10 y 11 del Decreto 630 de 1996, y sin tener en cuenta que no se habían cancelado las dotaciones de los docentes municipales correspondientes a las vigencias de 2000 y 2001, según lo señalado en el acápite de análisis probatorio de este proveído.

2. Usted en su condición de alcalde municipal de Puerto Asís – Putumayo, en el Decreto 291 del 29 de diciembre de 2000, mediante el cual liquidó el Presupuesto de Rentas y Gastos de la vigencia de 2001, no estableció rubro alguno de las dotaciones de los docentes a las cuales tiene derecho legalmente, de acuerdo con el Decreto 1978 de 1989, según lo señalado en el acápite de análisis probatorio de este proveído.

Como disposiciones presuntamente infringidas, le fueron citadas al implicado, el artículo 6º de la Constitución Política, los artículos 10 y 11 del Decreto 630 de 1996, numerales 2 y 3 del artículo 40 de la ley 200 de 1995.

3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

1

La Procuraduría Regional de Putumayo, profirió la decisión 028 del 13 de mayo del corriente año, mediante la cual desvirtuó el primer cargo formulado y declaró probado el segundo de ellos. Por lo anterior, conforme lo dispuesto en el parágrafo del artículo 171 en esta providencia sólo se tratará lo pertinente a la segunda imputación. Señala el a-quo que el implicado expidió el Decreto 291 del 29 de diciembre de 2000, mediante el cual liquidó el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia de 2001, sin establecer rubro alguno para el pago de las dotaciones de los docentes conforme lo señalado en el Decreto 1978 de 1989. No acepta el argumento de la defensa en cuanto manifiesta que la función de presentar el presupuesto fue delegada en el Secretario de Hacienda y Jefe de presupuesto y ni la alusión a los eximentes de responsabilidad establecidos en los artículos 2341, 2343 y 2347 del Código Civil, por cuanto el derecho disciplinario es una disciplina autónoma e independiente. Tampoco aceptó como causal justificación la circunstancia de que como el Municipio fue demandado por omitir el pago de las dotaciones, la obligación en caso de condena debía pagarse por el rubro de sentencias judiciales, porque era deber funcional de la administración, establecer el rubro y no esperar el fallo judicial, para cancelar el compromiso. Por último precisa que el deber funcional a que alude el artículo 5º de la ley 734 se refiere al deber del disciplinado en dar cumplimiento a lo ordenado en la constitución y la ley y no a la afectación funcional de la entidad o el servicio que ella

presta y en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a sesenta días del salario devengado.

4. APELACIÓN.

El defensor del implicado en memorial de apelación (fls. 244 a 248), manifiesta que conforme los artículos 2, 117, 122, 123, 275 y 276, el Estado Social de Derecho tiene como fines garantizar los derechos de los asociados y el artículo 29 garantiza la defensa, el debido proceso y la presunción de inocencia. Aduce que el artículo 2º que transcribe en su integridad, es norma garantizadora de la obligación de preservar estos derechos por parte de las autoridades y afirma que no se probó la antijuridicidad, porque el hecho de no presupuestar como gasto las dotaciones de vigencias fiscales en las cuales le era imposible por no haber actuado como Alcalde nada se dijo. Frente la vigencia fiscal de 2001, el acusado modificó el decreto de liquidación del presupuesto, al ser informado por los secretarios de Educación y Hacienda Municipal que las dotaciones para docentes no se encontraban presupuestados en esa ni en la anterior vigencia, dejando incólumes los pagos laborales. Manifiesta que los funcionarios públicos tienen un rango de acción que se conoce como competencia y ejercen sus funciones en la forma prevista en la constitución, la ley y los reglamentos. Dice que su poderdante se posesionó como alcalde el 26 de enero de 2000, fecha en la cual el presupuesto de la vigencia ya existía, siendo imputable la falencia a la administración que le precedió, transcribe los artículos 2341, 2343 y 2347

del Código Civil, para concluir que nadie es responsable de los daños causados por otras personas. En cuanto a la vigencia de 2001, manifiesta que aun cuando es deber del Alcalde presentar el presupuesto ante el Concejo Municipal, la función fue delegada en el Secretario de Hacienda y Jefe de Presupuesto, circunstancia que exime de responsabilidad al acusado, conforme lo dispuesto en la ley 489 de 1998, alegato que no fue objeto de pronunciamiento por la primera instancia. 2 Respecto al hecho de no incluir como gasto las dotaciones de los docentes dentro del Decreto 291 de 2000, por el cual se liquidó el presupuesto, alega que los beneficiarios habían instaurado una acción en contra del Municipio y ante la evidente condena del ente territorial, se esperó pagar con el rubro de sentencias y conciliaciones, por ende, mal podía el Municipio presupuestar dotaciones con recursos de ingresos corrientes de la Nación, cuando se debe hacer con recursos propios. Aunque se vulneró el principio de universalidad, debe reconocerse que el presupuesto puede modificarse en cualquier momento, pero además no puede ignorarse que el municipio entró en un proceso de saneamiento fiscal regulado por la ley 617 de 2000 del 2000 y en el PRET, estaba como parte de los pasivos las dotaciones a los docentes, lo que significa que la intención era cancelar estas obligaciones con recursos del crédito. Alega que el Despacho no probó una afectación funcional de la entidad territorial, la suspensión o mala calidad del servicio educativo, por omitir el pago de las dotaciones de los años 2000 y 2001, por ende no existe antijuridicidad, aspecto que no fue tratado

en el fallo de instancia, generando una nulidad por violación al derecho de defensa. Afirma que como el implicado no elaboró el proyecto de presupuesto, ni el Departamento presentó objeción alguna, el Alcalde presumió estar actuando conforme a la ley. Allega que solicitó se anexara la ejecución presupuestal de la vigencia de 2001 para demostrar que los recursos se invirtieron en educación, sin que hubiese superávit, pues alcanzaron para pagar salarios y aportes al Fondo Nacional del Ahorro.

5. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR DELEGADO 5.1. Es necesario precisar que el cargo formulado al señor MANUEL ANTONIO ALZATE RESTREPO, en su calidad de Alcalde Municipal de Puerto Asís, objeto exclusivo de esta apelación consiste en expedir el Decreto 291 del 29 de diciembre de 2000, mediante el cual liquidó el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia de 2001, sin incluir rubro alguno para el pago de las dotaciones de los docentes a los cuales tenían derecho conforme al Decreto 1978 de 1989. Lo anterior por cuanto en el fallo de primera instancia se absolvió de la imputación relacionada con la constitución de los CDTs. Se advierte que tampoco se le endilgó al acusado la omisión en cuanto al pago de las dotaciones correspondientes al año 2000.

De otra parte, se observa que mediante auto de diciembre 17 de 2004, fueron decretadas las pruebas solicitadas en los descargos y aparecen incorporadas al expediente (fls. 187, 192 a 205 y 207), por lo tanto carece de sustento el alegato del apelante sobre la presunta nulidad del proceso por no ordenar estas pruebas.

Tampoco es cierto que el fallo omitiera referirse al tema de la ilicitud sustancial y sobre la demanda instaurada por los docentes, para ello basta con leer la providencia recurrida para concluir lo contrario. En cuanto al hecho objeto de apelación, se tiene que el implicado en su condición de Alcalde Municipal de Paz de Puerto Asís, expidió el Decreto 291 del 29 de diciembre de 2000 (fls. 68 y ss), por el cual se liquidó el presupuesto de rentas, recursos de capital y gastos de la vigencia de 2001 que incluye como anexos el detalle de las apropiaciones para gastos generales, detalle para gastos de inversión de los ingresos corrientes de la Nación y de las inversiones con la sobretasa a la gasolina, 3 documentos en los que no se incluyó apropiación alguna para dotaciones de los docentes. De lo anterior se infiere que aun cuando los anexos no aparecen firmados por funcionario alguno conforman un acto administrativo único por cuya expedición debe responder el funcionario que lo suscribió, razón por la cual perdería toda importancia el alegato sobre la supuesta delegación de funciones para expedir el presupuesto en el Secretario de Hacienda y el Jefe de Presupuesto, porque el acusado aparece suscribiendo el documento cuestionado. Sin embargo, es doctrina de la Procuraduría que la delegación no puede convertirse en cómodo y fácil procedimiento de traslado de competencia para eximir de responsabilidad los mandatarios que no quieren comprometerse en la toma de decisiones, ya que de todas formas subiste el deber de vigilancia sobre las actuaciones de los subalternos. No puede aceptarse que el ejercicio de funciones de la importancia como la

expedición de los presupuestos sean delegadas para sustraerse al cumplimiento del deber. La circunstancia de cursar proceso judicial instaurado por los docentes no justifica la inactividad del implicado, para crear la apropiación sino por el contrario durante la vigencia tuvo la posibilidad de realizar las gestiones necesarios para cumplir con la obligación legal sin necesidad de esperar la condena por parte del órgano jurisdiccional para acudir al mecanismo de ejecutar el presupuesto con la partida correspondiente a sentencias que conlleva el pago de intereses adicionales y en forma injusta somete al beneficiario al costoso procedimiento de acudir a los jueces para obtener el reconocimiento de sus derechos laborales ciertos e indiscutibles. De acuerdo a la constancia que obra a folio 207, el acuerdo de reestructuración de pasivos entre el Municipio y sus acreedores con base en la ley 550 de 1999 fue suscrito el 23 de agosto de 2004 y en el anexo 4 se encuentran relacionados todos y cada uno de los docentes a quienes el Municipio les adeudaba dotaciones, retroactivos y primas de las vigencias comprendidas entre 1995 y 2001, con lo cual se desvirtúa el último argumento de la defensa al pretender justificar la omisión en incluir el rubro por encontrarse en trámite el Acuerdo, ya que como se observa este firma y su pago se realizaron dos años después. 5.2. No son aplicables al proceso disciplinario las reglas establecidas en el Código Civil, por cuanto éste es autónomo e independiente y hacer parte del derecho punitivo del Estado. En casos de vacíos se aplican los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, lo dispuesto en los códigos Contencioso

Administrativo, penal, de Procedimiento Penal y Procedimiento Civil en cuanto no contravengan la naturaleza de este Derecho, es decir, en ninguna situación hay remisión a la responsabilidad civil o patrimonial bien diferente a personal por infracciones penales o administrativas. . En cuanto al aspecto de culpabilidad se infiere que el implicado obró en forma culposa, pues fue negligente al expedir el Decreto 291 del 29 de diciembre de 2000 al no incluir dentro de las apropiaciones el gasto relacionado con las dotaciones para los docentes, derecho laboral establecido en el Decreto 1978 de 1989, incumpliendo el principio de universalidad a que alude el artículo 15 del Decreto 111 de 1996, el cual preceptúa que el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos que se espere realizar durante la vigencia. 4 5.3. Con la conducta omisiva el Alcalde infringió los numerales 2º y 3º del artículo 40 de la ley 200 de 1995, en cuanto establecen como deberes de servidor público, cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que implique ejercicio indebido del cargo y formular, coordinar los programas y presupuestos correspondientes y cumplir las leyes y normas que regulen el manejo de los recursos económicos públicos o afectos al servicio público. En síntesis, la Delegada considera que las falta imputada al burgomaestre de Puerto Asís, se calificó correctamente por el a-quo como grave a título de culpa y como en realidad no se probó detrimento patrimonial para la administración, estima que las sanción impuesta es acertada, por lo tanto procederá a confirmar en su totalidad la

decisión apelada. Por lo expuesto, el Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública.

RESUELVE

1. CONFIRMAR la providencia de mayo 13 de 2005, proferida por la Procuraduría Regional de Putumayo, en cuanto dispuso sancionar al señor MANUEL ANTONIO ALZATE RESTREPO, identificado con la cédula de ciudadanía 2.442.158 de Cali, en su condición de Alcalde Municipal de Puerto Asís, con multa de sesenta (60) días salario devengado para la época de los hechos, equivalente a la suma de cinco millones doscientos dos mil pesos ($5.202.000.oo), conforme las razones aducidas en la parte motiva de esta providencia, la cual deberá ser consignada en la Tesorería del mencionado entidad con destino al desarrollo de programas de bienestar para los empleados, dentro de los términos previstos en el artículo 31 de la ley 200 de 1995.

2. Comisionar con amplias facultades, incluida la de subcomisionar, al Procurador Regional de Putumayo, para que notifique en legal forma esta Resolución de conformidad con lo dispuesto en el Código Único Disciplinario y librar las comunicaciones para hachear efectivas las sanciones.

3. De igual manera por la oficina del comisionado, se remitirán copias de los fallos de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación con las correspondientes constancias de notificación y ejecutoria y archivará el expediente.

4. Contra la presente Resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ANDRES VARELA ALGARRA

Procurador Delegado. A.A.37 5