PGN - DEMANDA Falta de requisitos se solicita la inhibición por ineptitud de la demanda

Procurador General Bogotá, D.C., 19 de octubre de 2009 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41

(parcial) de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005; 44 (parcial) del Decreto 1295 de 1994 y artículo 7° (parcial) de la Ley 776 de 2002.

Actor: Lina Marcela Álvarez Villarreal

Magistrado Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Expediente No. D-7851 Concepto No. 4863 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por la ciudadana, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 41 (parcial) de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005; 44 (parcial) del Decreto 1295 de 1994 y artículo 7° (parcial) de la Ley 776 de 2002, los cuales establecen: LEY 100 DE 1993 (Diciembre 23) Diario Oficial No. 41.148, de 23 de diciembre de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”

Procurador General Concepto No. 4863 “ARTÍCULO 41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005> El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral. (...)” (Se destaca y subraya lo acusado) DECRETO 1295 DE 1994 " Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales". “Artículo 44. Tabla de Valuación de Incapacidades. La determinación de los grados de incapacidad permanente parcial, invalidez o invalidez total, originadas por lesiones debidas a riesgos profesionales, se hará de acuerdo con el "Manual de Invalidez" y la "Tabla de Valuación de Incapacidades". Esta Tabla deberá ser revisada y actualizada por el gobierno nacional, cuando menos una vez cada cinco años. (...)” (Se destaca y subraya lo acusado) 2 Procurador General Concepto No. 4863 LEY 776 DE 2002 “Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales” “Artículo 7°. Monto de la incapacidad permanente parcial. Todo afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales a

quien se le defina una incapacidad permanente parcial, tendrá derecho a que se le reconozca una indemnización en proporción al daño sufrido, a cargo de la entidad administradora de riesgos profesionales, en una suma no inferior a dos (2) salarios base de liquidación, ni superior a veinticuatro (24) veces su salario base de liquidación. En aquellas patologías que sean de carácter progresivo, se podrá volver a calificar y modificar el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral. En estos casos, la Administradora sólo estará obligada a reconocer el mayor valor resultante de restarle al monto de la nueva indemnización el valor previamente reconocido actualizado por IPC, desde el momento del pago hasta la fecha en la que se efectúe el nuevo pago. El Gobierno Nacional determinará, periódicamente, los criterios de ponderación y la tabla de evaluación de incapacidades, para determinar la disminución en la capacidad laboral. Hasta tanto se utilizará el Manual Único de Calificación de Invalidez vigente e a la fecha de la calificación. (...)” (Se destaca y subraya lo acusado)

1. Planteamientos de la demanda Para la demandante las normas parcialmente acusadas desconocen el artículo 150 numerales 2 y10 de la Constitución Política.

3 Procurador General Concepto No. 4863 Manifiesta que a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, se determina en forma taxativa, clara y precisa que la expedición de códigos en todos los ramos de la legislación “como es específicamente el Código Sustantivo del Trabajo” y la reforma de sus disposiciones, es una

competencia exclusiva del Congreso Nacional de carácter indelegable, tal como se establece en el artículo 150 numerales 2 y 10 de la Constitución Política. Sostiene que teniendo como base la facultad constitucional indelegable del Congreso para la expedición y la reforma de los códigos, la facultad que se otorgaba al Gobierno en el parágrafo 2° del artículo 209 del CST para modificar o adicionar la Tabla de Valuación de Incapacidades en cualquier tiempo, y que fue modificado por el Decreto 776 de 1987, pierde su vigencia, toda vez que al formar parte del Código Sustantivo del Trabajo su modificación solo puede ser de competencia exclusiva del Congreso.

Afirma: “las normas demandadas, expedidas por el Gobierno Nacional en uso de las facultades contenidas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y el 44 del Decreto Ley 1295 de 1994, el artículo 7° de la Ley 776 de 2002 y el 52 de la Ley 962 de 205, permiten modificar de fondo las TABLAS DE VALUACIÓN Y LOS CRITERIOS PARA CALIFICAR LA PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL vigentes en el Código Sustantivo del Trabajo, con lo cual, como se ha insistido, se violan las facultades constitucionales que la Carta Política le asignó única y exclusivamente al Congreso de la

República.”. Agrega que como resultado del uso de dichas facultades se han expedido por parte del Gobierno Nacional los Decretos 1836 de 1994, 692 de 1995, 917 de 1999, que ”terminan por derogar y modificar de fondo lo dispuesto en el Código Sustantivo en lo que tiene que ver con los

artículos (sic)209, 219 y 211.” 4 Procurador General Concepto No. 4863 La demandante hace un análisis para demostrar que el denominado Código Sustantivo del Trabajo es materialmente un código y concluye que por las razones anteriores en lo que hace referencia a la expedición del Manual de Calificación de Invalidez y las Tablas de Valuación, se viola el artículo 150 de la Constitución Política, lo cual cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que ello impacta el reconocimiento o negación de los derechos a la seguridad social y por ende afecta el ordenamiento económico y social del país, al igual que a los diferentes actores del sistema de la seguridad social. Finalmente presenta una serie de ejemplos con el fin de demostrar el impacto desfavorable de las normas expedidas por el Gobierno con la expedición progresiva de los manuales de invalidez -el Decreto 776 de 1987, el Decreto 1834 de 1994, el Decreto 962 de 1996 y el Decreto 917 de 1999por cuanto, a su juicio, los porcentajes de la pérdida de la capacidad laboral no permiten acceder a los mínimos a las misma clase de discapacitados que si podían acceder a una prestación económica con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

2. Cuestión previa.

Para el Ministerio Público resulta necesario poner de presente que si bien es cierto que la demanda sub examine se presentó contra los artículos 41 (parcial) de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005; 44 (parcial) del Decreto 1295 de 1994 y artículo 7° (parcial)

de la Ley 776 de 2002, la Corte Constitucional mediante auto de fecha 4 de septiembre de 2009 la admitió contra los artículos 41 (parcial) de la Ley 100 de 1993, “tal y como fue modificado por el artículo 54 de la Ley 962 de 2005”; 44 (parcial) del Decreto 1295 de 1994 y artículo 7° (parcial) de la Ley 776 de 2002. 5 Procurador General Concepto No. 4863 No obstante lo anterior, para este Despacho resulta claro que la norma a que se hace referencia en el auto admisorio es aquella que modificó el artículo 41 (parcial) de la Ley 100 de 1993, que no es otra distinta del artículo 52 de la Ley 962 de 2005 y considera que lo que acontenció fue un error que permite ser subsanado por la Corte Constitucional. 3-. Ineptitud sustantiva de la demanda. El artículo 241 de la Carta Política le confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. De otra parte, el control de constitucionalidad de las leyes se activa a través del ejercicio ciudadano de un derecho político de aplicación inmediata, como lo es la acción pública de inconstitucionalidad (C.P. art. 40-6). La acción de inconstitucionalidad, por su origen ciudadano, implica un análisis flexible cuando de verificar el cumplimiento de los requisitos adjetivos y sustantivos correspondientes se trata. Sin embargo, esto no releva al ciudadano de observar las exigencias mínimas fijadas por el legislador y el juez constitucional para su formulación, que permitan divisar y resolver un problema jurídico Superior.1

El Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos mínimos que debe cumplir la demanda, los cuales, según lo expone la doctrina constitucional vigente, antes que dirigirse a contrarrestar la eficacia y efectividad de la acción pública, pretenden “hacer viable su ejecución material, contribuyendo, en gran medida, al logro de una pronta y cumplida justicia”2. 1 Corte Constitucional, sentencia 1031 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sentencia C-380/2000. 6 Procurador General Concepto No. 4863 La formulación eficiente de un cargo de inexequibilidad es requisito determinante para el ejercicio válido de la acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, de modo tal que la actividad jurisdiccional sea desplegada solamente en aquellos eventos en que sea posible establecer, prima facie, que existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma que se acusa y la Carta Política. La observancia de tal presupuesto de procedibilidad se impone como una cuestión sustantiva de racionalización del acceso a la Administración de Justicia que no se satisface con el mero cumplimento de los llamados requisitos formales de la demanda, consagrados en el decreto 2067 de 1991. El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 establece como presupuestos de procedibilidad del juicio de inexequibilidad, sin los cuales la Corte Constitucional no puede asumir el estudio de fondo y proferir la respectiva sentencia, el que la demanda señale expresamente: (i) las disposiciones legales acusadas de inconstitucionales, (ii) las normas de la Constitución

que se estiman como violadas y (iii) las razones o motivos que llevan a su aparente desconocimiento. En relación con los dos primeros requisitos señalados, la demandante sostiene que los apartes acusados de los artículos 41 (parcial) de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005; 44 (parcial) del Decreto 1295 de 1994 y artículo 7° (parcial) de la Ley 776 de 2002, desconocen el artículo 150-10 de la Constitución Política. En lo que atañe al último de los últimos requisitos antes señalados, es decir, al señalamiento expreso de las razones o motivos que llevan al aparente desconocimiento de las normas constitucionales, la demandante 7 Procurador General Concepto No. 4863 no expone argumento jurídico alguno que sirva de fundamento y resulte razonable, adecuado y proporcional. La accionante fundamenta el desconocimiento de las normas constitucionales que considera vulneradas, en dos afirmaciones que reitera a través de todo su libelo, saber: (i) con la facultad que le otorga el Congreso de la República al Gobierno Nacional, en lo que hace referencia a la expedición del Manual de Calificación de Invalidez y las Tablas de Valuación, se viola el artículo 150 de la Constitución Política y (ii) las variaciones de los porcentajes realizados en los distintos manuales de invalidez expedidos por el Gobierno, que modificaron las tablas contenidas en el artículo 209 del CST, produjeron efectos negativos para muchos discapacitados que podían acceder a una prestación económica con

anterioridad a la Ley 100 de 1993, porque en la actualidad no pueden acceder a los mínimos para obtener una prestación económica. No se expone argumento jurídico alguno que pueda desvirtuar o ponga en duda que tales decretos no corresponden al desarrollo de la facultad reglamentaria que por mandato del artículo 11 del Artículo 189 Constitucional le corresponde al Presidente, como tampoco da razones por las cuales no hace alusión en su demanda al Decreto 917 de 1999 que contempla el manual único de calificación de invalidez vigente. Todo lo anterior pone de presente que su acción obedece a una mera inconformidad subjetiva con los efectos que han producido las variaciones efectuadas en los distintos decretos expedidos a por el Gobierno. A partir de este análisis se puede deducir fácilmente que la acusación de la demandante no se dirige contra el texto, general y abstracto, de los preceptos que se demandan, sino contra sus eventuales 8 Procurador General Concepto No. 4863 efectos, particulares y concretos, los cuales escapan al objeto y fin de la acción pública de inconstitucionalidad. A tal respecto la Corte ha precisado que el requisito del señalamiento expreso de las razones o motivos que llevan al aparente desconocimiento de las normas constitucionales, no se trata de una mera exigencia formal cuya inobservancia pueda ser superada o corregida por el juez durante el curso del proceso, puesto que el mismo comporta para el titular de la acción pública una verdadera carga procesal de contenido sustancial, que lo obliga a “definir con toda claridad la manera como la disposición desconoce o vulnera la Carta Política”3, lo cual se traduce en la necesaria

formulación de, por lo menos, un cargo directo de inexequibilidad en contra de la norma impugnada. Lo anterior, para efectos de facilitarle a la Corte el fiel cumplimiento del objeto y fin del juicio de inexequibilidad.4 Resulta claro entonces, tal como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, que es preciso indicar de manera clara, específica, pertinente y suficiente la forma en que las disposiciones acusadas vulneran la Carta Política, pues ello garantiza la viabilidad del juicio de inconstitucionalidad y su posterior conclusión a través del respectivo pronunciamiento de fondo. Por tanto, aquellas demandas en las que se formulen cargos indeterminados o indirectos, que no estén orientados a controvertir el contenido material de la preceptiva impugnada, no están llamadas a prosperar. Por las razones expuestas, para el Ministerio Público teniendo en cuenta que los demandantes incumplieron con la carga argumentativa de sustentar los cargos de inexequibilidad procede una decisión inhibitoria 3 Sentencia C-519/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 Cfr., entre otras, las Sentencias C-447/97, C-542/97, C-519/98, C-986/99, C-013/2000 9 Procurador General Concepto No. 4863 por ineptitud sustantiva de la demanda y así lo solicitará a la Corte Constitucional.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 41 (parcial) de la Ley 100 de 1993,

modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005; 44 (parcial) del Decreto 1295 de 1994 y artículo 7° (parcial) de la Ley 776 de 2002, parcialmente demandados, por ineptitud sustantiva de la demanda. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación CVV/StellaRomeroR. 10 Procurador General Concepto No. 4863 11