PGN - DEMANDA Inaptitud por incongruencia entre las pretensiones que constituyen la acción

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., octubre 21 de 2009 Alegato No. 123 Honorables Consejeros de Estado Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejero Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta Ref. : Expediente No. 110010324000200400300 01

Actor: Inversiones, Construcciones y Administraciones S.A.

Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Acción: Acción Pública de Nulidad contra la Resolución 186 de 2004, expedida por la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Bogotá

D.C. Zona Centro y la Resolución 2930 de 2004, expedida por el Director de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante las cuales se niegan recursos de reposición y apelación respectivamente. Procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

1. La demanda El abogado Andrés Casas, actuando como apoderado de la sociedad Inversiones Construcciones y Administraciones S.A., en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita la declaración de nulidad de la Resolución 186 del 15 de abril de 2004, por la cual se decide un recurso de reposición, proferida por la Registradora Principal de

Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. Zona Centro, y de la Resolución 2930 del 3 de junio de 2003, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro.

2 Alega el demandante que los actos administrativos que niegan los recursos de reposición y apelación, por extemporáneos, contravienen el ordenamiento jurídico por cuanto toman como fecha de notificación la de inscripción del embargo en el registro y no la fecha en que el afectado efectivamente tuvo conocimiento del hecho. Apoya su posición en jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y señala como normas violadas los artículos 17 y 26 del Código Civil. En cuanto al restablecimiento, solicita que el Consejo de Estado ordene al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, individualizar a la persona contra la cual se ordena el embargo y a la Oficina de Instrumento Públicos abstenerse de efectuar el registro hasta que no se haya identificado a la persona, actual propietaria del inmueble, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 1250 de 1971. Solicita la suspensión de los actos demandados, petición que fue negada por la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado por no cumplir los requisitos consagrados en el artículo 152 del C.C.A.

2. Contestación de la demanda La Superintendencia de Notariado y Registro alega que la valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles que recae sobre quien tenga el dominio o sea poseedor del bien, en este caso el dominio lo tiene Inversiones Construcciones y Administraciones S.A., en liquidación. Nada dice sobre la extemporaneidad que originó el rechazo del recurso.

La apoderada del IDU presenta la excepción de carencia de objeto por cuanto “las pretensiones del actor no tienen vocación de prosperidad toda vez que los

supuestos de hecho, han desaparecido del mundo jurídico…”. Así mismo señala que “no existió confusión ni vulneración de derecho alguno en la orden de embargo…” en la medida en que dicho acto administrativo claramente Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 3 individualizaba al actual propietario del inmueble, la demandante, Inversiones, Construcciones y Administraciones S.A. Alega que la Resolución 186 de 2004 es conforme a la ley por cuanto el recurso se presentó de forma extemporánea, teniendo en cuenta lo ordenado por el artículo 44 del Decreto 1250 de 1971.

3. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitará al Consejo de Estado declarar la excepción de inepta demanda por las siguientes razones. 3.1. Ineptitud sustancial de la demanda por incongruencia entre los actos administrativos cuya nulidad se demanda, las normas que se señalan como infringidas y el concepto de la violación.

En concepto del Ministerio Público, la demanda no cumple con el requisito consagrado en el numeral 4º del artículo 137 del C.C.A. por cuanto se observa incongruencia entre las pretensiones, las normas que se señalan como vulneradas y el concepto de violación. En primer lugar, el demandante señala: “Demando la nulidad de las Resoluciones 0186 del 15 de abril de 2004, anexo 3, de la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. Zona Centro, en esta demanda Oficina de Registro, y la No. 02930 de 3 de junio del 2004, anexo 4, del Director

de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro…” De otra parte, como normas legales violadas por los actos administrativos acusados señala las siguientes disposiciones del Código Civil: “ARTICULO 17. <FUERZA DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES>. Las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas. Es, por tanto, prohibido a los jueces proveer en los negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria.” ARTICULO 26. <INTERPRETACION DOCTRINAL>. Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses peculiares. Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 4 Las reglas que se fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía de doctrina. Esta vulneración del ordenamiento legal se produciría eventualmente por ignorar la jurisprudencia que cita el demandante y aplicar la norma legal que señala el momento en el que se entiende efectuada la notificación de los actos sujetos a registro, es decir, el inciso 4 del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. Como puede observarse el objeto de la demanda no plantea una confrontación directa entre el acto administrativo demandado, es decir, las resoluciones que niegan los recursos de reposición y apelación, por extemporáneos, y las normas

señaladas como vulneradas. La primera norma no tiene ninguna relación con el objeto de la demanda a pesar de que el demandante señale que es una fuente del acto administrativo, la segunda, hace referencia a las reglas de interpretación por vía de doctrina, asunto que tampoco guarda relación con los fundamentos normativos de los actos administrativos acusados. Las Resoluciones objeto de este proceso, al valorar la oportunidad de presentación de los recursos se fundamentaron en la norma que regula la materia, es decir en el inciso 4 del artículo 44 del C.C.A. Dicha norma reza: “Artículo 44.- (…) No obstante, lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúa la correspondiente anotación.” Por lo tanto, no se observa que los actos demandados infrinjan las normas en que debían fundarse, aspecto que se desarrollará en el punto que sigue. 3.2. Ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa. Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 5 El Ministerio Público solicitará se declare probada la excepción de no agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto efectivamente los recursos se presentaron de manera extemporánea, como se explicará. El demandante pretende distraer la atención del juzgador al demandar los actos administrativos que niegan los recursos para encubrir el no agotamiento de la vía gubernativa contra el acto principal, cuyos efectos pretende anular, sin demandarlo. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que debe

demandarse el acto inicial y que el juez no está habilitado para abordar temas que no son objeto de la demanda, al respecto, dijo esa Corporación: “En este proceso se ejercitó la ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO del Art. 85 del C. C. A. Pues bien, de inicio DEBIÓ DEMANDARSE LA NULIDAD DEL ACTO FICTO que presuntamente negó el reajuste pensional que reclama la parte actora y también del oficio (como evidentemente se hizo) para luego de su nulidad, poder entrar a DETERMINAR EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que se señaló en las pretensiones de la demanda. En la demanda se observa que SE RECLAMÓ LA NULIDAD (del oficio resolutorio del recurso interpuesto contra el acto presunto anterior) PERO OLVIDÓ RECLAMAR LA NULIDAD DEL ACTO ADMINSITRATIVO PRESUNTO (de la petición inicial), lo que debió hacer en la demanda y no solicitarlo en la apelación como sucede en el sub-lite. Ahora, se deja en claro que la PRETENSION DE NULIDAD DEL OFICIO DEMANDADO , NO EQUIVALE NI CONLLEVA CONSIGO LA PRETENSIÓN ANULATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO - QUE DEBIÓ FORMULARSE - . Y el Juez, no está habilitado para DECIDIR SOBRE PRETENSIONES que debió señalar la parte actora en su demanda. Así las cosas, AL NO EXISTIR EN LA DEMANDA PRETENSION ANULATORIA contra el acto administrativo presunto (de la petición formulada) no es posible entrar al fondo de la controversia, pues para poder restablecer el derecho es imperioso

decretar la nulidad de la totalidad de los actos administrativos lesivos de los derechos reclamados. Es muy extraño que una Corporación Judicial no advierta una falla de tal naturaleza. Y se anota que el Juez conforme al art. 165 del C. C. A. está habilitado para declarar, aún de oficio, las excepciones que afecten los derechos y así habrá de hacerlo. Teniendo en cuenta la situación anteriormente analizada se impone la revocatoria del fallo de primera instancia, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y consecuencialmente inhibirse de resolver la controversia de fondo”. (Resaltado fuera de texto) (Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “b”, Consejero Ponente Dr. Tarsicio Cáceres Toro. Veintinueve (29) de junio de dos mil seis (2006). Radicación número: 76001-23-31-0002000-02697-01(5874-03) Adicionalmente, el actor fundamenta la solicitud de nulidad de las resoluciones que negaron los recursos alegando que el término para presentar los mismos no puede correr desde la inscripción del acto en el registro sino desde que el Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 6 afectado, es decir, el actual propietario, tenga conocimiento del embargo. Al respecto el Ministerio Público hace las siguientes precisiones. El Título X del C.C.A., desarrolla lo relativo a las publicaciones, comunicaciones y notificaciones de los actos administrativos. El artículo 44, contenido en ese título,

establece en su inciso primero como regla general para los actos de carácter particular, la notificación personal al interesado o a su apoderado. El inciso cuarto de este artículo consagra una excepción a dicha notificación personal y es precisamente la referente a los actos de inscripción en los registros públicos, los cuales se entienden notificados en la fecha de la inscripción. La razón para establecer dicha excepción radica en que estos actos tienen como fin dar publicidad a una decisión de la administración, resultado de una actuación administrativa en la cual el afectado fue vinculado, le fue dada a conocer y tuvo la oportunidad de interponer contra ella los recursos de la vía gubernativa, por lo tanto, el acto de inscripción en el registro es una consecuencia de dicho acto y ha sido de antemano comunicada al particular. Es de anotar que el inciso 4 del artículo 44 del C.C.A., arriba transcrito, fue demandado y declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-640 de 2002, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esa providencia esa Corporación después de mencionar las diferentes normas del C.C.A. que regulan la publicidad de los actos de la administración para garantiza el derecho de defensa, señaló: “Las anteriores garantías aseguran que los interesados en el acto de registro tengan oportunidad de conocer, previamente a la respectiva anotación, la actuación administrativa que culmina con el acto objeto de inscripción. Si bien la notificación no es personal como en el común de los actos que ponen fin a actuaciones definitivas de interés particular, la

vinculación a la actuación administrativa previa asegura los derechos de los interesados. Estos, como carga personal deben estar atentos a la materialización de la anotación en el registro, pues la misma equivale a la notificación del acto de inscripción para todos los efectos legales a que haya lugar.” Como puede observarse del análisis de la norma y de la jurisprudencia citada, tampoco asiste razón al demandante. En efecto, la notificación se efectuó el día 21 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 7 de noviembre de 2003, fecha de la inscripción en el Registro Público, como lo señala el inciso 4 del artículo 44 del C.C.A., de tal manera que los recursos fueron presentados extemporáneamente, razón por la cual, de conformidad con el artículo 52 del C.C.A. fueron legalmente rechazados en los actos administrativos objeto de la presente demanda. Por lo anterior, resulta claro que el demandante quedó inhabilitado para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa por no haber agotado la vía gubernativa, siendo este un presupuesto de la acción de nulidad y restablecimiento. 3.3. Ineptitud de la demanda por incongruencia entre las pretensiones que constituyen la acción, a saber: la pretensión de declaratoria de nulidad y la pretensión de restablecimiento del derecho. En cuanto a la solicitud de restablecimiento del derecho, se observa que la misma no está relacionada con la reconsideración de la procedencia de los recursos, es decir, con que las cosas vuelvan al estado en que estaban antes de la expedición de los actos administrativos demandados, sino que se pretende que el Consejo de

Estado ordene al IDU expedir nuevamente la orden de embargo y suspenda el registro efectuado. Así lo señala el demandante: “Como restablecimiento del derecho solicito que mediante sentencia el Honorable Consejo de Estado ordene a la Oficina de Registro, de aplicación al Artículo 31 del Decreto 1250 de 1970, anexo 5, y manifieste al Instituto de Desarrollo Urbano, que para la inscripción del auto de embargo de que da cuenta el oficio IDU 182158 STJE 6100 de 10 de noviembre de 2003, anexo 6, individualice la persona del titular del inmueble para facilitar el registro del embargo y evitar toda confusión, y mientras tanto deje sin efecto el embargo inscrito hasta tanto se de cumplimiento al Artículo 31 antes citado” (subrayado fuera de texto) En este aspecto, nuevamente se observa que lo que en realidad pretende el demandante es atacar el acto administrativo principal, es decir, la orden de inscripción del embargo emitida por el IDU mediante el oficio 182158 STJE 6100 del 10 de noviembre de 2003, acto administrativo que no es objeto de la demanda. El efecto que persigue el demandante es el de la cancelación del registro o la inscripción de que trata el artículo 39 del Decreto 1250 de 1970, actuación señalada el artículo 40 del mismo Decreto, así: “Art. 40.- El Registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 8 título o acto, o la orden judicial en tal sentido”. Tal solicitud evidentemente no guarda

relación directa con la declaratoria de nulidad de los actos demandados. 3.4. Carencia de objeto de la actuación tanto en vía gubernativa como jurisdiccional. Por último, valga destacar que se observa la carencia total de objeto de la actuación, tanto ante las autoridades administrativas como ante la jurisdicción, pues el actor solicita que se de aplicación al artículo 31 del Decreto 1250 de 1970, el cual señala: “Art. 31.- Para la inscripción de autos de embargo, demandas civiles, decretos de separación de patrimonio, de posesión provisoria, definitiva o efectiva, prohibiciones, y en general, de actos jurisdiccionales que versen sobre inmuebles determinados, la medida judicial individualizará los bienes y las personas, de modo de facilitar el registro y evitar toda confusión”. La petición resulta innecesaria por cuanto es evidente que el acto administrativo que ordenó el registro del embargo dio cumplimiento a esta norma como puede leerse claramente en el texto del oficio No. 182152 del 10 de noviembre de 2003, expedido por el IDU en el cual se individualiza tanto el predio como al obligado, es decir, el actual propietario, INVERSIONES CONSTRUCCIONES Y ADMINISTRACIONES, representada por el demandante. Así, dicho acto resuelve: “PRIMERO: Decrétese el embargo del inmueble gravado por el IDU con dirección CR 7 68 61, a nombre de POMBO ANDRES, siendo el actual propietario SOCIEDAD INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES Y ADMINISTRACION LIMITADA., quien adeuda la Contribución de Valorización por Beneficio Local eje 3 del predio mencionado cuya cabida, descripción y

linderos se encuentran determinados en el folio de matrícula inmobiliaria No. 265868.

SEGUNDO: Comuníquese la anterior medida al Registrador de instrumentos públicos Zona Centro, para que la inscriba en el folio referido.

TERCERO: Notifíquese de la presente decisión al propietario del predio en los términos

del artículo 6 del capítulo I del Libro II del Estatuto Tributario de Bogotá D.C.” (Subrayados y resaltados fuera de texto) Finalmente, en cuanto a las pretensiones relativas al restablecimiento del derecho, debe señalarse que, según lo advierte el IDU, el propietario en el año 2006 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N. 9 canceló el valor adeudado por concepto de valorización lo cual condujo al levantamiento del embargo. Razón por la cual, adicionalmente, estas pretensiones carecen de objeto. Por las anteriores razones, esta Agencia del Ministerio Público solicita a esa Honorable Corporación declarar probada las excepciones de ineptitud sustancial de la demanda y falta de agotamiento de la vía gubernativa. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

G. Robles.

Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Expediente 200400300 01 A.N.