PGN - HABEAS DATA - Definición

Procurador General 1 Bogotá, D.C., 6 de mayo de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3 del artículo 4 (parcial) Ley 901 de 2004

Demandante: WILLIAM LÓPEZ LEYTÓN

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

Expediente D-5686 Concepto No. 3812 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano, WILLIAM LÓPEZ LEYTÓN quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 4 de la Ley 901 de 2004, que hace alusión al boletín de deudores morosos del Estado, a cargo de la Contaduría General de la Nación.

1. Planteamiento de la demanda El ciudadano WILLIAN LÓPEZ LEYTÓN, manifiesta que las disposiciones demandadas vulneran los artículos 152 y 153 de la Constitución Política por las siguientes razones: 1.1. El contenido de la disposición impugnada regula un derecho fundamental como es el habeas datas, por lo que el trámite a que se debió someter la misma, es el de las leyes estatutarias de acuerdo a lo consagrado en las referidas disposiciones constitucionales.

Procurador General 2 1.2. El artículo demandado establece plazos para la remisión del dato y unas condiciones específicas para el reporte del dato negativo, lo cual afecta el ejercicio del derecho fundamental del habeas data, pudiendo incidir en su núcleo esencial, por tanto al haberse tramitado mediante una ley ordinaria, se está desconociendo la voluntad del constituyente de acudir a la reserva de la ley estatutaria cuando se regule un derecho fundamental.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si el parágrafo 3 del artículo 4 de la Ley 907 de 2004, que consagra el boletín de deudores morosos del Estado, vulnera la reserva constitucional de ley estatutaria en relación con la regulación del derecho de habeas data.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. Aclaración previa Teniendo en cuenta que el cargo de la demanda se refiere a la vulneración de la reserva de Ley Estatutaria, por cuanto el Habeas Data es un derecho fundamental, y en esencia el cargo en estudio es igual al que en su oportunidad este Despacho se pronunció con motivo de la demanda D-5655, se transcriben a continuación las consideraciones expuestas en el concepto 3800.

Por lo tanto, para la fecha en que el proceso de la referencia deba ser resuelto por esa Corporación, es posible que pueda presentarse el fenómeno de la cosa juzgada, de ser así, este Despacho le solicitará a esa Corporación estarse a lo resuelto en la providencia correspondiente. 3.1. Naturaleza constitucional de las leyes estatutarias y la regulación del

habeas data Procurador General 3 3.2. Es de reiterar la abundante jurisprudencia constitucional y la doctrina en relación con el alcance de las leyes estatutarias, a que alude el artículo 152 de la Constitución Política, el cual dispone que a través de éstas entre otros aspectos, se deben regular los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. Por lo que el objetivo del constituyente, de implementar esta clase de leyes con las formalidades correspondientes, es que exista un riguroso y estricto debate en cuanto a la intervención, limitación y restricción de los derechos fundamentales por parte del Estado, a través del Congreso de la República, debido a la trascendencia y posicionamiento dentro del Estado Social de Derecho, por ser considerados atribuciones o potestades inherentes al individuo por el solo hecho de su condición humana. Es así, que existe una reserva constitucional consistente en que la regulación cuando exista una intervención que conduzca a la afectación del derecho fundamental se debe efectuar a través de una ley estatutaria, pues, no en todas las veces que se haga mención a los derechos fundamentales, es necesario acudir al especial trámite de la ley estatutaria, dado que una interpretación restringida conduciría a vaciar la competencia del legislador ordinario. Reserva constitucional, cuya exigencia es rigurosa como que frente a estas leyes, está proscrita las facultades extraordinarias para que el ejecutivo las expida, de conformidad con lo reglado en el artículo 150, numeral 10. Además de las exigencias adicionales en relación con su trámite como la aprobación en una sola

legislatura, el quórum requerido de mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República y la revisión previa de la Corte Constitucional, que a todas luces refleja el querer del constituyente de estatuir un trámite excepcional que garantice que la intervención, restricción o limitación en el derecho fundamental se ajuste a los principios y valores constitucionales que erigieron al Estado colombiano como un Estado Social de Derecho. Procurador General 4 3.3. Este Despacho ha señalado en otras oportunidades, especialmente en el concepto 3582 del 2 junio de 2004, que para establecer los aspectos que deben ser objeto de las leyes estatutarias, la misma jurisprudencia ha señalado como criterio el que se trate de aspectos inherentes a la interpretación del derecho y el alcance de su contenido, al establecimiento de límites a su ejercicio, restricciones, excepciones y prohibiciones, es decir, a los aspectos que afecten el núcleo esencial de los mismos. En caso de determinarse el carácter esencial de la regulación, la Corte señala que no es necesario entrar a valorar el contenido mismo de la norma, pues ella deviene inconstitucional por el sólo hecho de no haber observado el trámite correspondiente (sentencias C-425 de 1994 y C-384 de 2000, entre otras). En ese sentido la Corte Constitucional ha señalado: “Con base en los anteriores supuestos, para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si el contenido normativo

expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable.” (Sentencia C-87 de 2002). 3.4. El derecho del habeas data es un derecho fundamental, que es consagrado como tal en el artículo 15 de la Carta Política, el cual hace referencia al derecho de toda persona a conocer, actualizar, bloquear, suprimir y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella en bases de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. La citada disposición constitucional señala que en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. Sin embargo, la circulación del dato per se dato no implica la vulneración del derecho fundamental del habeas data, pues no cabe duda que en el caso de las entidades públicas de acuerdo a sus funciones constitucionales y legales pueden recaudar ciertas informaciones Procurador General 5 que son absolutamente necesarias para el ejercicio de las mismas, pero el derecho fundamental puede ser eventualmente afectado cuando la administración con o sin autorización del legislador utiliza el dato para diversos fines.

4. El boletín de deudores morosos del Estado requería el trámite de una ley estatutaria y por tanto la expedición de una ley ordinaria regulando dicho boletín vulnera la reserva de ley estatutaria que consagra la Constitución Política 4.1. Si se tienen en cuenta los argumentos anteriores a primera vista se podría

señalar que la norma impugnada que contiene el boletín de deudores morosos del Estado es constitucional, por cuanto correspondería a una base de datos que maneja directamente la Contaduría General de la Nación en relación con las obligaciones que tienen los particulares con el Estado, lo cual sería ajustado a la Constitución Política, sin embargo existen unas diferencias que marcan el estudio de constitucionalidad en uno u otro caso, como es, que en el evento de la Contraloría General de la Nación, dicho boletín se expide con base en la información que la misma entidad produce de acuerdo con las funciones constitucionales que le han sido asignadas, y en igualdad sentido se debe entender el alcance de la base de datos de antecedentes que maneja la Procuraduría General de la Nación, una de cuyas atribuciones constitucionales es velar porque los servidores públicos y particulares que cumplen funciones públicas y que hayan sido sujetos de sanciones disciplinarias no se desempeñen como tales en las entidades públicas. En razón a la naturaleza de las funciones de las entidades de control mencionadas no es predicable el tratamiento de una ley estatutaria para regular dichos boletines. Mientras que en el caso del boletín de la Contaduría General de la Nación, la información proviene de todas las entidades estatales, lo que implica la recolección, el tratamiento y la circulación de un dato, que a su vez genera restricciones a derechos fundamentales tales como el acceso a cargos públicos, situación diversa ésta a la analizada anteriormente, razón por la que se requiere la expedición de una ley estatutaria como se estudiará a continuación. Procurador General 6

4.2. De la lectura de la norma se desprende que se crea una boletín con la información suministrada por todas las entidades estatales de las personas que contraen obligaciones con las mismas y se encuentren en mora, es decir, existe una base de datos en donde circulan los datos del moroso, consistente en una identificación plena, bien sea persona natural o jurídica, el monto del acto generador de la obligación, la fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma. 4.3. Se consagran condiciones para reportar la información, como que las acreencias superen el plazo de seis meses y una cuantía mayor cinco salarios mínimos legales vigentes. 4.4. Se estipulan las consecuencias cuando se aparezca en dicho boletín, tales como que no podrán celebrar contratos con el Estado ni tomar posesión de cargos públicos hasta tanto no se demuestre la cancelación total de las obligaciones contraídas o se acredite la vigencia de un acuerdo de pago. 4.5. Se publica el boletín de deudores morosos en la página web de la Contaduría General de la Nación, los días 30 de julio y 30 de enero del año correspondiente. 4.6. Se regula la caducidad del dato, pues se entiende que una vez se cancele la totalidad de las obligaciones contraídas o se acredite la vigencia de un acuerdo de pago, hay lugar a la exclusión del dicho boletín. 4.7. En este orden, la ley ordinaria le da alcance a la recolección, tratamiento y rectificación de datos, que afectan el ejercicio de derechos fundamentales, incidiendo notoriamente en el núcleo esencial del derecho fundamental al habeas

data y por tanto, su regulación debió efectuarse a través de una ley estatutaria. A pesar de que la norma legal puede tener una finalidad legítima, debido que es la misma Constitución Política, que en el numeral 9 del artículo 95 señala que es deber de toda persona contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Procurador General 7 Estado, así como acatar las decisiones de las entidades públicas, y en especial el cumplimiento de las obligaciones patrimoniales de diversa índole, este deber no alcanza a compaginarse con la disposición constitucional de reserva legal estatutaria, pues está de por medio la afectación de un derecho fundamental como el habeas data, que no puede ser regulado por un trámite distinto al establecido en la Constitución Política. Se podría argumentar que una de las funciones de la Contaduría General de la República, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución Política, es llevar la consolidación de la contabilidad general de la Nación, las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, para lo cual requiere de la elaboración de una base de datos a efectos de conocer el monto de las acreencias a cargo de los deudores morosos del Estado, lo cual sin dudas, es admisible constitucionalmente pues con ello está cumplimiento su principal función como es llevar la contabilidad pública, y saber a ciencia cierta cuáles son las cuentas estatales, es decir, que la existencia de estas bases de datos, son necesarias para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales y no afecta el derecho al habeas data cuando su destinación es estrictamente estadística. Sin embargo, en el evento en que los datos circulan, produciendo efectos distintos al ejercicio de las funciones estatales, nos encontramos frente a

una afectación, limitación o restricción de derechos fundamentales, que como tal requieren ser regulados por el mecanismo expresamente diseñado en la Constitución Política para el efecto, es decir, mediante la expedición de una ley estatutaria. 4.8. En este sentido, existe una reiterada jurisprudencia que realza la reserva de ley estatutaria en tratándose de asuntos que afectan el derecho fundamental del habeas data: “La recolección y circulación de datos personales, sin duda alguna afecta la libertad de las personas; de ahí que su regulación, así sea genérica, debe estar consagrada en una ley estatutaria. Procurador General 8 Dentro del marco de una ley estatutaria existente, la creación y regulación de bancos de datos de origen público, en principio no podría ser materia de censura constitucional, como quiera que aquélla sirve al propósito de resguardar la libertad informática que puede verse afectada con ocasión de la recolección, tratamiento y circulación de datos. Si se hiciera caso omiso de la anterior cautela, todas las operaciones constitucionalmente relevantes atinentes al tratamiento informático de los datos personalesrecolección, tratamiento, circulación, conocimiento, actualización y rectificación -, serían reguladas por medio de las leyes ordinarias que ordenaren la creación pública de bancos de datos, y acabaría por perder todo sentido la previsión constitucional que establece que las mismas sean objeto de la respectiva ley estatutaria, por lo menos en sus contornos esenciales, justamente a fin de preservar la libertad.” (sentencia C-567 de 1997) Igualmente, en relación con la caducidad del dato ha señalado la Corte

Constitucional: “De acuerdo con esos precedentes, es claro que si una norma fija pautas y establece supuestos fácticos para la caducidad de los datos de las personas, está reglamentando el contenido conceptual básico del derecho al habeas data, pues por este camino es alterada la forma como distintas personas pueden actualizar y rectificar sus informaciones. Existen entonces precedentes claros, según los cuales, una disposición que establezca un límite de caducidad para los datos negativos de las personas, está regulando contenidos estructurales de un derecho fundamental, y por tanto debe ser adoptada a través de una ley estatutaria.” (negrillas fuera de texto) (Sentencia C687 de 2002).

La expedición del boletín con las consecuencias que de la inserción en el mismo se generan, que implica la recolección del dato y la puesta de circulación del mismo así como su caducidad, va más allá de efectuar un análisis técnico contable, que es la función de la Contaduría General de la Nación, por lo que, no cabe duda que la ley ordinaria intervino el derecho de habeas data en sus partes esenciales, aspecto que le corresponde de manera exclusiva a la ley estatutaria y es por esta razón que se solicitará a la Corte Constitucional la inexequibilidad de la norma demandada, máxime cuando esa intervención genera límites a otros derechos fundamentales como el acceso a cargos públicos. Procurador General 9

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD del parágrafo 3 del artículo 4 de la Ley 901 de 2004.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AEB/ncdem