PGN - INTERVENTOR - Debe vigilar y controlar la ejecución del contrato

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Alcance según el art. 87 del código contencioso administrativo CONTRATOS ESTATALES-Finalidad CONTRATO ESTATALRegulado por un régimen mixto RESPONSABILIDAD CIVIL CONTRACTUAL-Jurisprudencia de la corte suprema de justicia CONTRATO-Incumplimiento de términos CONTRATO ESTATAL-Caducidad y sus efectos El artículo 18 de la Ley 80 de 1993, establece que la caducidad procede ante el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista …Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley. La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento. CONTRATO ESTATAL-Anticipo La jurisprudencia ha definido el anticipo como un adelanto o avance del precio del contrato destinado a apalancar el cumplimiento de su objeto, de modo que los recursos girados por dicho concepto solo se integran al patrimonio del contratista en la medida que se cause su amortización mediante la ejecución de actividades programadas del contrato, lo cual ha dado lugar a que la jurisprudencia haya catalogado dicha figura como propia de los contratos de tracto sucesivo. De otra parte, el pago anticipado es un pago efectivo del precio que se efectúa y se causa en forma anticipada de forma que los recursos se integran al patrimonio del contratista desde su desembolso, por lo cual dicha figura ha sido considerada por la jurisprudencia como propia de los contratos de

ejecución instantánea. CONTRATO ESTATAL-Garantía única CLAUSULAS EXORBITANTES-Se debe respetar el debido proceso Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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INTERVENTOR-Debe vigilar y controlar la ejecución del contrato 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

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CONCEPTO No. 087/2018

Bogotá D.C., Junio 6 de 2018.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Consejera Ponente

Doctora MARTHA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 52001-23-31-000-2012-00182-01 (60348)

ACCIÓN: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

ACTOR: SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A.

ACCIONADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVÍASSentido del concepto: Solicitud de REVOCAR la sentencia recurrida, que denegó las súplicas de la demanda // caso en el que la Aseguradora solicita decretar la nulidad de las Resoluciones 7779 de diciembre de 2009 y 3123 del 28 de junio de 2011, que declaró el siniestro del anticipo // solicita se declare que la Aseguradora no está obligada a pagar suma alguna de dinero con cargo a la Garantía única de cumplimiento//Temas: //el

3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 incumplimiento contractual // El anticipo // Riesgos derivados del incumplimiento de las obligaciones contractuales. El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación, de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior, presenta ante la Sala, los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda: El 22 de mayo de 20121, Seguros Suramericana S.A. a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 32 de la Ley

446 de 1998, radicó ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, demanda contentiva de Acción Contractual en contra del Instituto Nacional de Vías –INVÍAS-, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución Administrativa No. 07779 del 30 de diciembre de 2009, proferida por el Subdirector Marítimo y Fluvial mediante la cual se declaró la ocurrencia del siniestro por el amparo del buen manejo y correcta inversión del anticipo del contrato de obra No. 3438 del 31 de diciembre de 2007; que se declare nula la Resolución Administrativa No. 03123 del 28 de junio de 2011, por la cual se confirmó la Resolución No. 07779 del 30 de diciembre de 2009 y que se declare que la Compañía Agrícola de Seguros S.A. hoy 1 Escrito de la demanda visible a folios 1 a 21 del cuaderno 1 del expediente. 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

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Seguros Generales Suramericana, no está obligada a cancelar suma alguna de dinero con cargo a la Garantía Única de Cumplimiento No. 1035000754701, bajo el amparo de anticipo; además solicita que se condene al INVIAS a pagar a la entidad demandante, el valor de los perjuicios sufridos, equivalente a los gastos y valores pagados para iniciar

y llevar hasta su terminación la acción contenciosa administrativa, las consecuencias económicas de la constitución de la reserva para el rubro de siniestros en curso, la afectación del balance, los valores que en el curso del proceso pague o llegue a pagar la compañía por la ejecución de las Resoluciones demandadas; que se ordene, en caso que el INVIAS, llegué a recaudar forzadamente las sumas de la demanda, se condene a su devolución más los intereses moratorios correspondientes a la tasa más alta permitida por la ley. Y que se ordene el reconocimiento de intereses consagrados en el artículo 177 del .C.C.A. y se condene en costas a la demandada. 1.2. Sentencia de primera instancia: El Tribunal Administrativo del Nariño2, a través de Sentencia del 5 de julio de 2017, aceptó las pretensiones del demandante. Declaró la nulidad parcial de la Resolución Administrativa No. 7779 del 30 de diciembre de 2009, por la cual, el INVIAS declaró la ocurrencia del siniestro de amparo del buen manejo y correcta inversión del Anticipo, además dispuso que Seguros Generales Suramericana S.A., no debe pagar suma alguna al INVIAS por concepto de ocurrencia del riesgo en el amparo del buen anticipo y correcta 2 Providencia visible a folios 803 a 818 del cuaderno 4. 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 inversión del anticipo del contrato de obra 3438 de 31 de diciembre de 2007, derivado de la declaratoria del siniestro. En efecto, el a-quo señala que no se acató las sub reglas jurisprudenciales y se limitó a adelantar tres trámites, el primero relacionado con el inicio del proceso administrativo sancionatorio, que fue puesto en conocimiento del contratista pero no de la aseguradora; el segundo que se encuentra relacionado con la declaratoria de caducidad del contrato estatal, estuvo presente la Aseguradora demandante, quedando debidamente informada de todas las circunstancias que rodearon la declaratoria de caducidad y la falta de inversión de los recursos entregados, esto es, el anticipo y el tercero, relacionado con la ocurrencia del siniestro del anticipo, sin que fuera posible establecer si convocó a la aseguradora a hacerse parte del trámite, precisándole los cargos o la forma en que se determinó la cantidad por la cual finalmente fue llamada a responder como garante del riesgo y para efectos de la decisión tuvo como soporte principal, el acta de recibo definitivo de la obra en la que señaló cantidades y determinó responsabilidades, documento que fue elaborado en una reunión a la que la aseguradora no fue citada y tampoco existe prueba según la cual se le haya dado a conocer. Por lo tanto, concluye el Tribunal de Primera Instancia, que habrá

lugar a acceder a las pretensiones de la parte demandante. 1.3. Recurso de apelación interpuesto por la parte del Instituto

Nacional de Vías -INVÍAS: 6

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Por su parte, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia3. En dicho recurso, el accionante indica, que de conformidad con las actuaciones surtidas durante las etapas pre-contractual, contractual y post-contractual, el INVIAS encontró plenamente probado el incumplimiento injustificado por parte de los integrantes del Consorcio Proyectos 2008, de las obligaciones contraídas en virtud de la suscripción del contrato 3438 de 2007 y la sustracción irregular y fraudulenta de los dineros depositados por concepto de anticipo en la cuenta bancaria abierta para tal efecto. Señala que la Aseguradora no puede desconocer la conducta arbitraria y desleal del contratista durante toda la relación contractual, ya que la aseguradora tuvo conocimiento de todas las actuaciones adelantadas por el INVIAS en los procesos sancionatorios en contra del contratista CONSORCIO PROYECTOS 2008, prueba de ello son los recursos de reposición interpuestos frente a todas y cada una de

las resoluciones que ahora demanda como ilegales, y la correspondencia que obra en los expedientes. Enfatiza que a la Aseguradora le asistía el interés y la responsabilidad por la salvaguarda de los dineros entregados por la entidad del Estado en calidad de anticipo en su calidad de garante del contratista, razón por la cual no puede sustraerse a su responsabilidad, reiterando que estuvo al tanto de todas las actuaciones administrativas del INVIAS, en los procesos sancionatorios en contra del contratista entre los que se encuentran 3 Visible a folios 820 a 828 del cuaderno 4. 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 la declaratoria de caducidad del contrato por el incumplimiento del contratista y la declaratoria de la ocurrencia del siniestro en el amparo del buen manejo y correcta inversión del anticipo. Aclaran que el INVIAS no pudo impartir orden de inicio a la ejecución del contrato No. 3438 de 2007, debido a que nunca se dieron las condiciones para ello, toda vez que el contratista jamás puso a disposición el equipo requerido para la ejecución de los trabajos contratados y al no poder impartir la orden de inicio por causas inherentes al incumplimiento del contratista procedió a la declaratoria de caducidad del contrato No. 3438 de 2007.

Indica que el pliego de condiciones claramente estableció en el numeral 5.2. “información para el control de la ejecución de la obra”, que la aprobación del equipo requerido se constituía en requisito previo para que se impartiera la orden de inicio, por lo cual previamente a la suscripción del contrato y mediante oficio SMF56377 del 28 de diciembre de 2007, la Subdirección Marítima y Fluvial requirió al adjudicatario precisión acerca del equipo que ejecutaría la obra, así como las previsiones que aquel tomaría en caso de que la draga fuera extranjera con relación al cumplimiento de la normatividad legal. Esto teniendo en cuenta que la base de contratación estipuló que la aprobación de los documentos que ellos solicitaron en el numeral 5.2. serían un requisito de ejecución del contrato y no de firma o legalización del mismo; es decir que la disposición de la draga se constituía en requisito sine quanon para que la entidad profiriera orden de inicio. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

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Recalca que el INVIAS efectuó las observaciones pertinentes al contratista en diferentes oportunidades a fin de que se concretara la disponibilidad de la draga como equipo principal para el inicio de la ejecución de la obra contratada, al igual que la documentación

pertinente, sin que fuera posible el cumplimiento de dicho compromiso para poder dar inicio al contrato; lo que conllevó a la entidad contratante concluyera que se había presentado el incumplimiento grave del contrato, toda vez que con base en la información que aquel había aportado, no era factible que se cumpliera el contrato por la imposibilidad del contratista de aportar el equipo para ejecutar la obra. Por lo anterior, agrega que el INVIAS inicia formalmente el proceso sancionatorio y se cumplen todos y cada uno de los requisitos establecidos para la imposición de sanciones, vinculando de esta manera a la Aseguradora en calidad de garante, lo que concluye con la Resolución No. 02952 del 16 de junio de 2008 y posteriormente su confirmación mediante la Resolución No. 06270 del 11 de noviembre de 2008. En dicho recurso, el accionante afirma que fue claro el incumplimiento del contratista, dado que impidió el desarrollo del contrato, paralizándolo antes de su inicio al no disponer del equipo necesario para su ejecución. A su juicio el contratista tenía la obligación legal y contractual de amortizar los anticipos a medida que fuera ejecutando la obra; los dineros del anticipo deberían ser utilizados únicamente en la ejecución del objeto contractual y su manejo se realizaría a través de una cuenta de manejo conjunto 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 entre el contratista, el interventor y supervisor del contrato; y al no haberse iniciado la ejecución del contrato tal como consta en el acta de recibo definitivo de la obra en la cual se deja constancia que al no haber iniciado la obra tampoco podía haber amortizaciones de los valores recibidos como anticipo; por lo anterior el contratista no debió de disponer de los dineros del anticipo y efectuar su devolución a la entidad contratante. En su criterio, el INVIAS actuó amparado bajo los preceptos de la buena fe, ya que no tuvo conocimiento, ni fue informado que el contratista registró en la entidad bancaria firmas correspondientes a personas distintas a las autorizadas por el INVIAS. Y aclara que el contrato no contó con interventoría toda vez que la entidad no impartió orden de inicio por la falta de disposición de la draga requerida para la obra. Frente a la falta de gestión por parte de la entidad para la congelación de los recursos del anticipo depositado en la cuenta bancaria, desde el momento que expidió la Resolución por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato, el contratista tenía pleno conocimiento que los dineros del anticipo son recursos públicos, cuya disposición no es discrecional, sino que su manejo era conjunto entre el supervisor designado y la interventoría, tal como lo establecían las bases de contratación, la minuta del contrato y la certificación de apertura de la cuenta corriente. Consideran que el Fallo de Primera Instancia no dio el valor

probatorio conducente a las pruebas documentales aportadas por el 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

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INVÍAS, ni a las testimoniales recaudadas dentro del proceso, que dan fe del incumplimiento presentado por parte del contratista y de la indebida apropiación de los recursos públicos entregados como anticipo y depositados en la cuenta corriente No. 021-07422-4 del Banco Davivienda y a que a su juicio la aseguradora si tenía conocimiento del trámite administrativo sancionatorio que adelantó el INVÍAS y con ello de la ocurrencia del siniestro en el buen manejo e inversión del anticipo y su declaratoria mediante el correspondiente acto administrativo por lo cual no puede pretender sustraerse a sus obligaciones como garante. Por todo lo expuesto anteriormente, la parte actora solicita la revocatoria del fallo recurrido de fecha 5 de julio de 2017. 1.4. Alegatos de conclusión presentados por la Aseguradora SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A.: La apoderada de la parte demandante, presentó sus alegatos de conclusión de segunda instancia el 18 de mayo de 2018, frente al Recurso de Apelación interpuesto por INVÍAS contra la sentencia proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Nariño del 5

de julio de 2017. Sus alegatos se resumen en lo siguiente:  Considera que el INVÍAS en el recurso de apelación interpuesto no tiene en cuenta la legislación vigente para la época en que se profirió la Resolución administrativa No. 779 de 2009 y su 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 confirmatoria No. 03123 de 2010, proferidas en vigencia de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto Reglamentario 4828 de 2008, normatividad que determinaba la forma y modo en que la Administración debía hacer efectivo los amparos otorgados en la Garantía Única, análisis de fondo hecho por el Tribunal Administrativo de Nariño. Y concluye que el INVÍAS estaba imposibilitado legal y constitucionalmente para hacer extensivo el proceso sancionatorio de caducidad administrativa del contrato, al de exigibilidad del amparo del anticipo.  Señala que la Resolución No. 02952 por la cual se decretó la caducidad administrativa del contrato No. 3438 de 2007, no hizo exigible a SURAMERICANA DE SEGUROS S.A., suma distinta al amparo de cumplimiento, garantizado con la póliza No.

1035000784701.  Por Resolución Administrativa No. 06270 del 12 de noviembre de 2008, el INVÍAS, resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución No. 02952 del 16 de junio de 2008, sin que en ella se hiciera alusión a que la Aseguradora debiera reintegrar suma alguna, por concepto de amparo de anticipo, limitándose el acto administrativo a ordenar la liquidación del contrato No. 3438 de 2007.  Indica que para la época en que se profirió la Resolución de caducidad, los dineros entregados al Consorcio por concepto de anticipo, se encontraban incólumes en la cuenta corriente, cuyo manejo estaba a cargo de la interventoría y del contratista, teniendo la obligación INVÍAS, en ese momento, de proteger los

12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 dineros públicos del Estado, debiendo dar la orden de congelar dichos dineros al Banco Davivienda en salvaguarda del principio de AUTOTUTELA, lo que no hizo, transcurridos (14) catorce meses de estar en firma la Resolución de caducidad, dio aviso al asegurador, olvidando que la garantía única por disposición expresa del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, le son

aplicables las normas del Código de Comercio estableciendo, artículo 1088: “(…) Respecto del asegurado, los seguros de daños serán contratos de mera indemnización y jamás podrán constituir para él fuente de enriquecimiento (…)”  Considera que la conducta asumida por INVÍAS fue permisiva, como consecuencia, no puede hacer exigencia alguna a la Aseguradora, ya que con su actuar negligente, no salvaguardó los dineros del anticipo habiendo podido evitarlo, teniendo en cuenta que el valor del anticipo se encontraba incólume a órdenes de la entidad bancaria Davivienda cuando la administración profirió la caducidad administrativa, y ello imponía la obligación a INVÍAS, desde ese mismo instante, a dar la orden a Davivienda de congelar los dineros del anticipo.  No acreditó procesalmente la reclamación efectuada a Davivienda, para que ésta afectara la póliza de manejo de administradores financieros  Invías no tiene en cuenta que el tercero garante asegurador, como garante de buena fe, está protegido y autorizado por la Ley para intervenir en las actuaciones administrativas, con los 13 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 mismos derechos y deberes, y responsabilidades de quienes

son parte interesada.  Invías violó flagrantemente, el derecho de defensa, en cabeza de Suramericana de Seguros S.A., en virtud de que no la citó a audiencia del afectado para declarar el siniestro del anticipo, tal y como lo señala el artículo 14.3 del Decreto 2848 de 2008 en concordancia con el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007.  Agrego que el INVÍAS olvidó que no existe responsabilidad a cargo de la aseguradora, por ser evidentes la negligencia, desidia y la falta de toma de decisiones por parte del INVÍAS, que genera la responsabilidad plena a cargo de la Entidad Estatal, en menos cabo de los recursos públicos.  INVÍAS no aplicó los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de la función pública, establecido en el artículo 209 de la C.N., al no haber dado orden de congelamiento a Davivienda, de los dineros del anticipo otorgados al Consorcio Proyectos 2008, una vez proferida la Resolución Administrativa que declaró la caducidad administrativa del contrato, generándose así a su juicio una responsabilidad “invigilando”, la cual no puede traducirse como razón válida para hacer efectivo el amparo de anticipo de la Garantía Única otorgada por Suramericana de Seguros S.A. con violación a los principios enunciados.  Concluye que no existió proceso sancionatorio para hacer efectiva la cobertura de correcta inversión del anticipo previsto 14 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 en la Póliza No. 1035000784701, omitiendo el INVÍAS remitir los respectivos cargos a SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A., ni convocó a audiencia del afectado a la Aseguradora, lo que conllevó a que la Resolución No. 7779 de 2009, este viciada de nulidad por violación del derecho al debido proceso.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos De acuerdo con los reparos manifestados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, en el presente caso es conducente

analizar: Problemas planteados por el Ministerio Público: ¿Se vulneró el derecho de defensa de la Aseguradora “Seguros Generales Suramericana S.A. en el proceso bajo estudio?. ¿ Se evidencia en el proceso bajo estudio, que como consecuencia de la aludida vulneración del derecho de defensa argumentada por la Compañía Aseguradora, se impidió su actuación como garante en el contrato de obra No. 3438 del 31 de diciembre de 2007?. ¿Se presenta en las resoluciones No. 7779 de 2009 y 3123 de 2011, mediante las cuales se declaró ocurrido el siniestro en el amparo del buen manejo y la correcta inversión del anticipo del contrato de Obra

15 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

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No. 3438 de 2007, errores que ameriten su nulidad?. 2.2. Marco teórico. Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos, que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público: 2.2.1. La acción de controversias contractuales. La acción de controversias contractuales, se encuentra regulada conforme a lo dispuesto en el art. 87 del CCA, que señala: “(…) ARTÍCULO 87. Modificado por el art. 17, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 32, Ley 446 de 1998 De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los

treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes (…)”. 2.2.2. El objeto de los contratos estatales. 16 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU

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Respecto a la finalidad que persiguen los contratos estatales, resulta pertinente traer a colación las siguientes consideraciones del Consejo de Estado4: “(…) El objeto de los contratos que celebran las entidades públicas, persigue el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Por consiguiente, la causa del contrato es la satisfacción de las necesidades

colectivas y de interés general a cuyo logro deben colaborar quienes contratan con la administración, no obstante que pretendan obtener con su ejecución un beneficio económico inicialmente calculado. De acuerdo con esta orientación, los contratos estatales están poderosamente influidos por el fin que ellos involucran, cuál es el interés público, lo que determina, por una parte, que no le es permitido a la administración desligarse de la forma como los particulares contratistas realizan la labor encomendada a través del contrato; y de otra, que el contratista ostente la posición de colaborador de la entidad. Es decir, con el contrato se pretende la realización de un fin de interés general, pues es un medio que utiliza la administración pública para la consecución de los objetivos Estatales, el desarrollo de sus funciones y la misión que le ha sido confiada, con la colaboración o contribución de los particulares contratistas, los cuales concurren a su formación persiguiendo un interés particular, que consiste en un provecho económico o lucro que los mueve a contratar y que se traduce en un derecho a una remuneración previamente estipulada, razonable, proporcional y justa, como retribución por el cumplimiento del objeto contractual. Es entonces, la razonable contraprestación económica la que permite que exista un adecuado balance entre el interés público que anima al Estado a contratar y el interés individual que estimula a los particulares colaboradores a obligarse a suministrar los bienes y servicios objeto del contrato para contribuir con el cumplimiento de los fines de la contratación, el cual debe ser calculado y previsto al tiempo de proponer y contraer el vínculo contractual. Así, al nacimiento del contrato, las partes conocen o saben el provecho que

les reportará, sobre la base de una equivalencia de prestaciones; por un lado, la administración persigue la consecución de los fines del Estado y, por 4 Sentencia del 31 de agosto de 2011, rad. 25000-23-26-000-1997-04390-01 (18080), M.P. Doctora Ruth Stella Correa Palacio. 17 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co LTU PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60348) 52001-23-31-000-2012-00182-01 otro lado, el contratista un beneficio económico en su favor, de suerte que es en ese instante de asunción del vínculo en el que se regula la economía del acuerdo en forma simétrica, constituyéndose una ecuación financiera que deberá preservarse en su ejecución (…)”. 2.2.3. Responsabilidad civil contrac