PGN - MINISTERIO DE TRANSPORTE - Competencia para expedir permisos especiales y transitori

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., abril 10 de 2007 Alegato No. 50 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejera Ponente: Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Ref.: Expediente No. 110010324000199905917 01

Actor: Héctor José Rodríguez Torres

Demandados: Autoridades Nacionales Acción: Acción Pública de Nulidad En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten, procede esta Procuraduría Delegada a presentar alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998.

ANTECEDENTES

1. La demanda.

El ciudadano HÉCTOR JOSÉ RODRÍGUEZ TORRES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha solicitado la declaratoria de 2 nulidad de la Resolución No. 0001914 del 20 de septiembre de 1999, expedida por el Ministerio de Transporte, por la cual se dicta una disposición transitoria en materia de transporte público. Norma acusada. La resolución acusada y cuya nulidad se pretende, dispone: RESOLUCION 0001914 DE 1999 (Septiembre 20) Por la cual se dicta una disposición transitoria en materia de transporte público. EL MINISTRO DE TRANSPORTE En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por

los artículos 290 y 295 del Decreto Ley 1122 de 1999 y, CONSIDERANDO Que de conformidad con lo preceptuado por el artículo 290 del Decreto Ley 1122 de 1999, el transporte público entre el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá D.C. y el municipio de Soacha debe ser organizado por las autoridades de tránsito de los dos municipios de común acuerdo. Que en las actuales circunstancias no existen acuerdos entre las citadas autoridades locales, lo que ha ocasionado inconformidad a los usuarios del servicio, al interior de las empresas de transporte y a los propietarios de vehículos en el municipio de Soacha. Que anudado a lo anterior los operativos de control de las autoridades de tránsito de Santa Fe de Bogotá D.C. han incrementando los problemas de orden público haciéndose necesario adoptar medidas especiales y transitorias que permitan normalizar el servicio básico de transporte. Que la vecindad entre Santa Fe de Bogotá D.C. y el municipio de Soacha genera alto grado de influencia recíproca. 3 Que por la naturaleza y complejidad del asunto, le corresponde al Ministerio de Transporte asumir el conocimiento para garantizar los derechos de los usuarios al servicio público de conformidad con lo estipulado en el artículo 209 del Decreto Ley 1122 de 1999. Que al tenor de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 295 del Decreto 1122 de 1999, el Ministerio de Transporte puede expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del orden público cualquiera que sea su causa. RESUELVE ARTICULO PRIMERO. Otorgar por el término de noventa (90) días

calendario contados a partir de la publicación de esta resolución, permiso especial y transitorio a las empresas de transporte público colectivo de pasajeros del radio de acción urbano de Soacha, legalmente constituidas (relacionadas en el anexo único) para prestar el servicio de transporte en el corredor Soacha – Santa Fe de Bogotá D.C. y viceversa únicamente en los horarios y con los vehículos allí enumerados. PARAGRAFO. En la jurisdicción de Santa Fe de Bogotá las empresas deberán mantenerse dentro de los corredores previamente autorizados por la Secretaría de Tránsito de Santa Fe de Bogotá D.C. ARTICULO SEGUNDO. El Ministerio de Transporte, la Gobernación de Cundinamarca, los Alcaldes de Santa Fe de Bogotá y de Soacha y representantes de los transportadores, constituirán un grupo de trabajo para que dentro del plazo estipulado en el artículo primero de esta providencia busquen y propongan fórmulas de acuerdo tendientes a solucionar el problema de transporte en ese corredor. ARTICULO TERCERO. Vencido el término de que trata el artículo anterior, el permiso cesará en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas. (…) El actor desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos: 1.- El acto acusado viola el artículo 4° de la Constitución Política, por cuanto fue proferido en contravía de lo dispuesto en el Decreto 1557 de 1998, por medio del cual el Presidente de la República reglamentó el 4 servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, ya que de acuerdo con el artículo 65 de este decreto, el

Ministerio de Transporte sólo puede expedir permisos especiales y transitorios a empresas habilitadas con radio de acción nacional; el artículo 1° de la resolución demandada está otorgando permiso especial y transitorio a las empresas de transporte público colectivo de pasajeros del radio de acción urbano de Soacha; en consecuencia, el Ministerio desbordó la función asignada en la citada norma. 2.- Aunado a lo anterior, el artículo 5° del Decreto 1558 de 1998, determina cuáles son las funciones del Ministerio de Transporte en relación con el servicio público de transporte en el radio de acción municipal, observándose que en ninguna disposición se le otorga al Ministerio la facultad de conferir autorizaciones a los vehículos de radio de acción urbano para cubrir servicios intermunicipales o de carretera. 3.- Resultan transgredidos los artículos 8 al 19 del mencionado decreto, que establecen el procedimiento y condiciones para la habilitación de empresas que pretendan prestar el servicio público de transporte por carretera o intermunicipal, toda vez que, sin cumplir con al menos uno de tales requisitos, el Ministerio, a través de la resolución acusada, permite la operación en el servicio carretero de empresas no habilitadas para ello, violando de esta manera el artículo 29 de la Constitución Política, que garantiza el debido proceso. 4.- La resolución acusada es violatoria del derecho a la igualdad, ya que sin el lleno de los requisitos para obtener la habilitación y autorización de rutas, permite a las empresas urbanas de Soacha, prestar el servicio público de transporte intermunicipal, mientras que las empresas que han cumplido con los requisitos exigidos por el estatuto de transporte de

carretera, para obtener su habilitación deben someterse al imperio de la 5 ley a fin de prestar el servicio básico mediante la autorización de rutas y horarios a través de procesos licitatorios en donde se garantiza la eficiencia del sistema en condiciones de oportunidad, igualdad, calidad y seguridad para los usuarios. Teniendo en cuenta la seguridad de los usuarios del servicio de transporte, el Ministerio expidió la Resolución No. 00719 de 1995, mediante la cual clasifica los vehículos de servicio público de pasajeros en dos grupos: el Grupo I, conformado por los vehículos que prestan servicio colectivo municipal o urbano de pasajeros, y el Grupo II, conformado por los que prestan el servicio colectivo de pasajeros por carretera, definiendo la norma que estos últimos, son los que prestan el servicio entre dos o mas departamentos o municipios. Es así como, para cada grupo se establecen diferentes características y especificaciones técnicas y de seguridad, exigiéndole mayores requerimientos para los equipos que prestan el servicio de transporte intermunicipal; por tanto, al permitir el Ministerio que vehículos que no cumplan con tales exigencias presten el servicio carretero, está violando el principio esencial de protección a los usuarios. 2.- Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Transporte. El acto acusado fue proferido por el Ministerio de Transporte en uso de las atribuciones conferidas a través de las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y el Decreto Ley 1122 de 1999, especialmente de lo contemplado en el artículo 11, literal c, de la Ley 105 de 1993, toda vez que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros encaja dentro

6 de la previsión de la disposición citada, de tal manera que no resulta cierta la afirmación que hace el demandante en cuanto a que este servicio debe regularse por el Decreto 1557 de 1998, ya que no es un servicio intermunicipal que corresponde al ámbito de competencia especial definida por la ley. En consecuencia, no se transgredieron las disposiciones constitucionales y legales citadas por el actor, ya que la Resolución 1914 de 1999 tuvo como fundamento la atribución conferida al Ministerio de Transporte para expedir permisos especiales y transitorios para superar situaciones de alteración del orden público ocasionadas por empresas de transporte terrestre automotor que afecten la prestación de este servicio o para satisfacer el surgimiento de demandas ocasionales de transporte, tal y como se señala en la parte considerativa del acto demandado. Ahora bien, el artículo 1° de la resolución demandada le otorgó a las empresas cuyo radio de acción es el municipio de Soacha que se encontraban legalmente constituidas, la facultad para funcionar en el corredor Soacha – Bogotá y viceversa, prestando el servicio público colectivo de pasajeros. Sin embargo, precisó que las autoridades del Distrito Capital asignarían los corredores viales para el desplazamiento de estos vehículos dentro de su jurisdicción, respetando de esta forma la autonomía y competencia de las autoridades territoriales en el manejo del transporte municipal, distrital o metropolitano. Tampoco considera transgredido el artículo 4° de la Carta que consagra el principio de supremacía constitucional, por cuanto la medida adoptada por el Ministerio de Transporte se encuentra debidamente soportada en el carácter de servicio público de transporte, cuya regulación, control y

vigilancia corresponde al Estado, que permite garantizar su prestación en condiciones de calidad y oportunidad conforme a lo preceptuado en el 7 artículo 3° numeral 2° de la Ley 105 de 1993 y el artículo 20 de la Ley 336 de 1996, que disponen los servicios especiales transitorios. Finalmente, señala que el Decreto 1557 de 1998, que reglamenta el servicio público de transporte por carretera, actualmente derogado por el Decreto 171 de 2001, no es aplicable al caso objeto de controversia, toda vez que la medida cuestionada por el demandante se adoptó como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que correspondía al Ministerio de Transporte tomar las medidas conducentes para garantizar la adecuada prestación del servicio. De otro lado, considera pertinente dejar en claro que la Resolución 719 de 1995 fue derogada por la Resolución 7126 de 1995, y en consecuencia, de manera alguna el Ministerio desconoció el principio de seguridad de las personas en razón a que los vehículos que prestan el servicio público en el municipio deben reunir las condiciones de homologación y seguridad tanto para el radio de acción municipal como intermunicipal; así mismo, debido a la cercanía del Distrito Capital con sus municipios contiguos permite que el servicio sea prestado por automotores que cumplan las condiciones de homologación en cualquiera de los dos municipios, ya que lo que se pretende es garantizar la vida e integridad de las personas en la ejecución de esta actividad. 3.- Intervención de Terceros.- Dentro del término de ley, la sociedad TRANSUR Ltda., la Cooperativa Especializada de Transportadores del Barrio San Mateo y el señor

MIGUEL ANTONIO GUTIERREZ SANCHEZ, a través de apoderado, 8 descorrieron el traslado de la demanda conforme a lo señalado en el artículo 146 del CCA, en los siguientes términos: a) Sociedad TRANSUR Ltda.: De acuerdo con la demanda, la Resolución No. 1914 de 1999 es contraria al Decreto 1557 de 1998, el cual durante su vigencia, reglamentó el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a nivel nacional, y al Decreto 1559 de 1998, que reglamentó el servicio público de transporte colectivo metropolitano, distrital o municipal de pasajeros a nivel nacional, por lo que, considera pertinente señalar el apoderado de la Sociedad TRANSUR Ltda., que ésta no se regía por lo dispuesto en las mencionadas normas, es decir que no reglamentaron la modalidad de servicio autorizado a la sociedad coadyuvante, la cual, al momento de la expedición de la Resolución 1914 de 1999 se regía por el Decreto 1553 de 1998, que reglamentó la prestación del servicio público de transporte de vehículos tipo taxi a nivel nacional. Por lo tanto, la Sociedad TRANSUR Ltda. no se puede incluir dentro de las denominadas empresas de transporte público colectivo de pasajeros con radio de acción urbano como lo afirma el actor. b) Cooperativa Especializada de Transportadores del Barrio San Mateo: Considera que el actor ha desviado la aplicación de las normas propias de transporte ya que, en el caso que nos ocupa, el decreto aplicable a la materia en el Decreto 1558 de 1998, expedido por el Presidente de la

República en desarrollo de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, que constituyen el cuadro normativo de la organización del transporte público, resulta indebida la aplicación del Decreto 1557 de 1998. 9 De otra parte, considera el impugnante que la resolución demandada transgredió los artículos 8 a 19 del Decreto 1557 de 1998 que establecen el procedimiento y condiciones para la habilitación de empresas que aspiren a prestar el servicio público de transporte por carretera o intermunicipal, lo cual no es cierto, ya que la Resolución 1914 de 1999 no otorga licencias ni se ha involucrado en los menesteres propios de la competencia de las autoridades de tránsito, puesto que sólo permite el uso del corredor con los vehículos de transporte urbano de Soacha para mantener el orden público que se encontraba turbado en el momento de expedirse la Resolución acusada; de manera que el acto acusado no se dirigió a otorgar un permiso especial sino a sofocar una situación de alteración especial, lo cual le correspondía de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales. Tampoco se vulnera el derecho a la igualdad consagrado en la Constitución Política por cuanto el acto acusado no tiene vocación de permanencia; no es definitivo ni otorga derechos a las empresas de transporte público de pasajeros, sino como medio para la conservación del orden público. c) MIGUEL ANTONIO GUTIERREZ SANCHEZ: La resolución demandada no vulneró los Decretos 1557 y 1558 de 1998, por cuanto se encontraba apoyada en el Decreto Ley 1122 de 1999, disposición de rango superior y que para esa fecha tenía pleno vigor

jurídico, la cual en su artículo 290 facultaba al Ministro de Transporte para organizar, temporalmente, el servicio de transporte automotor entre Soacha y Bogotá debido a la complejidad del asunto, para garantizar los derechos del usuario del servicio público. 10 CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende el actor se declare la nulidad de la Resolución 1914 de 1999, expedida por el Ministerio de Transporte, por medio de la cual se dictó una disposición transitoria en materia de transporte público, por considerar que es contraria a los Decretos 1557 y 1558 de 1998, por medio de los cuales se regula el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y carretera, y el servicio público de transporte público en el radio de acción municipal, respectivamente. El problema jurídico consiste en establecer si el Ministerio de Transporte excedió sus facultades al otorgar permiso especial y transitorio a las empresas de transporte público colectivo de pasajeros de Soacha, para prestar el servicio de transporte en el corredor Soacha – Bogotá D.C., cuando el Decreto 1557 de 1998 establece que el Ministerio de Transporte sólo puede expedir permisos especiales y transitorios a empresas habilitadas con radio de acción nacional. La Resolución 1914 de 1999, fue expedida por el Ministerio de Transporte con fundamento en los artículos 290 y 295 del Decreto Ley 1122 de 1999, y en las leyes que regulan el servicio público de transporte, específicamente las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, como una medida transitoria para contrarrestar la situación de orden

público que se venía presentando y así normalizar el servicio básico de transporte entre Soacha y Bogotá D.C. La medida adoptada por el Ministerio de Transporte consistió en otorgar por el término de noventa (90) días calendario, permiso especial y transitorio a las empresas de transporte público colectivo de pasajeros de radio de acción urbano de Soacha, legalmente constituidas, para 11 prestar el servicio en el corredor Soacha-Bogotá D.C., únicamente en los horarios y con los vehículos enumerados en el anexo único de la resolución. De lo anterior, se concluye que la decisión del Ministerio de Transporte atendió a la necesidad de reestablecer la eficiente y oportuna prestación del servicio público de transporte que se veía afectada por factores externos. Por tanto, y teniendo en cuenta la facultad conferida por el artículo 209 del Decreto Ley 1122 de 1999, correspondía al Ministerio de Transporte, como autoridad administrativa, asumir el conocimiento del asunto para garantizar los derechos de los usuarios del servicio, y en virtud de lo anterior, adoptó la medida transitoria demandada con base en los señalado por el artículo 295 del Decreto 1122 de 1999, que autoriza al Ministerio para expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del orden público, cualquiera que sea su causa. No obstante lo anterior, si bien el Decreto 1122 de 1999 fue declarado inexequible a partir de la fecha de su promulgación por la Corte Constitucional en sentencia C-923 de 1999, es claro que la norma hoy demandada también encuentra fundamento en la Ley 105 de 1993, que

en su artículo 5° señala que es atribución del Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito, y en la Ley 336 de 1996, específicamente en su artículo 20 que establece que “la autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus 12 modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte (…)”. De acuerdo con lo anterior, corresponde al Ministerio de Transporte como suprema autoridad administrativa, fijar las políticas y medidas pertinentes para garantizar la prestación del servicio público de transporte a los usuarios, de una manera adecuada y eficiente, entre estas, otorgar permisos especiales y transitorios para superar situaciones de alteración del orden público, entre otras. En consecuencia, no le asiste razón al actor al señalar que el Ministerio de Transporte se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, ya que la decisión adoptada a través del acto administrativo demandado encuentra fundamento en las leyes anteriormente señaladas. Comparte esta Delegada lo señalado por el Ministerio de Transporte, y los terceros intervinientes, en el sentido que la Resolución 1914 de 1999 no se fundamentó en los Decretos 1557 y 1558 de 1998, ya que estos regulan el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, y el servicio público de transporte en el radio de acción municipal, distrital y/o metropolitano, respectivamente, por cuanto la actividad desarrollada por el acto administrativo acusado, no

corresponde a las actividades anteriormente señaladas; por tanto, los mencionados decretos no constituyen el fundamento legal de la resolución hoy demandada. No puede desconocerse en el presente asunto que la medida adoptada por el Ministerio de Transporte era de carácter transitorio y delimitada en el tiempo, y su finalidad consistía única y exclusivamente en resolver la situación de orden público que se estaba presentado; por tanto, no puede afirmarse que se desconozca el derecho a la igualdad y al debido proceso, ya que la Resolución acusada se sustenta en la obligación del 13 Estado de garantizar a los usuarios la prestación de los servicios públicos en una forma oportuna, eficiente y eficaz, tomando las medidas que resulten necesarias para ello. En estos términos, al no haberse desvirtuado la legalidad de las disposiciones acusadas, esta Procuraduría Delegada considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar y así lo solicita, muy respetuosamente, a esa Honorable Corporación, se declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CPMM