PGN - MINISTERIO PÚBLICO - Apela decisión del a quo que ordenó ejecución de saldo pendient

PROCESO EJECUTIVO-En contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para cumplimiento integral de sentencia CONSEJO DE ESTADO-Ordenó a Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reliquidar y pagar pensión de jubilación MINISTERIO PUBLICO-Apela decisión del A Quo que ordenó ejecución de saldo pendiente por considerar que procede excepción de pago PROCESO EJECUTIVO-Procede continuidad FALLO-Debe confirmar A Quo que declara no probadas las excepciones Medio de control: Ejecutivo E2020-562789

Demandante: Dagoberto Quiroga Collazos

Demandado: Ministerio de Agricultura

Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 1

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

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CONCEPTO No.

IUS PGN E-2020-562789

Bogotá, D, C. 20 de noviembre de 2020 Doctor William Hernández Gómez Consejero Ponente Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección A

E. S. D.

Referencia: Exp No. 25000-23-42-000-2016-00017-01 (0060-2019) Asunto: Proceso ejecutivo Actuación: Concepto frente a la apelación de providencia.

Este Ministerio Público procede a realizar su intervención en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El señor Dagoberto Quiroga Collazos, interpuso demanda ejecutiva en contra del

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que se le diera cumplimiento a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada por el Consejo de Estado mediante medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.1 HECHOS Conforme al escrito de la demanda se plantean los siguientes hechos: El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón, en Sentencia del 21 de junio de 2012, al resolver el recurso de 2

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co apelación dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo siguiente: “Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordena al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reliquidar en debida forma y pagar la pensión de jubilación al señor Dagoberto Quiroga Collazos, en un monto equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio de los tres últimos años de servicios, a partir del 1 de octubre de 2002, y con efectos fiscales a partir del 7 de febrero de 2004, como se indicó en la parte motiva de esta providencia. A la prestación así reconocida se le harán los reajustes legales anuales.” El Ministerio de Agricultura, en cumplimiento a la orden emitida por el Consejo de Estado

profirió la Resolución 00406 del 30 de julio de 2013 “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial”, indicando dentro de la misma que “conforme a lo manifestado, en el presente caso, el valor que se ordenará pagar por concepto de diferencia de mesadas pensionales dejadas de percibir causadas entre el 7 de febrero de 2004 y el 30 julio de 2013 e intereses generados por la sentencia judicial, asciende a la suma de OCHOCIENTES OCHENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS UN PESOS ($884.834.301.00)” Sin embargo, en la misma Resolución 00406 de 2013, se estableció “Que en razón a las autoridades públicas deben garantizar la protección de erario público y que por lo tanto les está prohibido efectuar dobles pagos por un mismo concepto, al valor total que arroja la liquidación de la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección Subsección A, se le descuenta la suma de $188.899.831.00 como el valor total pagado en cumplimiento de la Sentencia del 5 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, ordenado mediante la Resolución No. 0616 del 27 de diciembre de 2005, en la fechas indicadas por el Grupo de Tesoreria del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el reporte de pago de nómina de pensión IDEMA, respectivamente, y que nunca fueron reintegradas por el señor DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS (…)” 3

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co Es necesario igualmente indicar que las sumas descontadas por la Resolución 00406 del 2013, y sobre las cuales el Ministerio de Agricultura considera no pueden ser pagadas 2 veces, surgen de la Resolución 0081 de 14 de febrero de 2006 y Resolución 115 del 10 de marzo de 2006, en las que se ordenó la devolución de unos dineros producto del pagó de una reliquidación pensional reconocida y que posteriormente fue revocada mediante acción de tutela. No obstante, estas resoluciones que ordenaron la devolución de dineros fueron declaradas nulas, tanto en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de descongestión de Bogotá mediante sentencia del 20 de Septiembre de 2010, como también en segunda instancia lo confirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” en descongestión, esto al indicar que las sumas pagadas fueron recibidas de buena fe y en cumplimiento de una orden judicial vigente. Igualmente, cabe indicar que la demandante afirmó que no hay un pago doble, pues la reliquidación solicitada anteriormente la hizo con fundamento en el Decreto 929 de 2976, y en el caso en estudió se reliquidó con base en la ley 171 de 1961, postura que acogió la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo en la sentencia que contiene el

titulo ejecutivo, al indicar que “Se concluye que en esta oportunidad se demanda la nulidad de actos diferentes, además, la reliquidación de la pensión de jubilación se solicita con fundamento en normas distintas (Artículo 4 de la Ley 171 de 1961), pretensión respecto de la cual no existe una sentencia judicial ejecutoriada.” 1.2 PRIMERA INSTANCIA Este asunto le correspondió resolverlo en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca; Sección Segunda Subsección “A”, Magistrado Ponente: Dr. Nestor Javier Calvo Chaves, quien decidió mediante providencia del 10 de octubre del 2017, librar mandamiento de pago por la suma de ($122.792.675). La entidad ejecutada, propuso excepciones contra la sentencia que libro mandamiento de pago, siendo estas resueltas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 4 de 4

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co septiembre de 2019, en providencia que declaro no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. RECURSO DE APELACIÓN El señor agente del Ministerio Público, interpuso recurso de apelación contra la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, argumentando que hubo un pago en cumplimiento de una decisión judicial que se realizó, fecha en a la cual empezaron a contar los efectos fiscales a partir del 6 de febrero, razón por la cual era

procedente descontar la suma de $188.899.831, para evitar un doble pago por el mismo concepto pensional. Igualmente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, interpuso recurso de apelación contra la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, argumentando en el mismo que: “El actor se encontró sujeto a una condición la cual nunca fue efectuada ya que el demandante no cumplió con la devolución de lo que LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL le pago por orden de los actos administrativos que fueron anulados, pretendiendo este así el pago de los valores ya cancelados mediante la resolución No. 000406 del 30 de julio de 2013 configurándose el pago de lo no debido, motivo por el cual el descuento fue necesario para evitar la realización de un doble pago por la liquidación pensional ya cancelada; y aun así solicitando se le sufrague una obligación que carece de existencia ya que conforme al artículo 1653 del código civil, se le concede al acreedor la oportunidad de que expresamente impute a que prestación consiente el pago que recibió, en el caso en particular dicha atribución debió realizarse en el término que la ley otorga de ejecutoria para la decisión administrativa por medio de la cual se obtuvo el pago de la obligación adeudada, según el artículo antes mencionado, cuando el acreedor recibe el pago y no realiza la imputación debida del mismo, este se presume pagado, en el caso apelado se entienden pagos los dineros por los cuales se ha proferido la orden de pago y la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución” 5

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II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL

CONSEJO DE ESTADO 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Esta Delegada considera que el problema jurídico consiste en determinar si procede la excepción de pago propuesta por el Ministerio Público y el Ministerio de Agricultura, en contra de la providencia que resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con el mandamiento de pago.

2.2 FUNDAMENTO JURIDICO Y CASO EN CONCRETO.

El titulo ejecutivo que pretende reclamar el actor, proviene de la orden emitida por el Consejo de Estado el 21 de junio del 2012, la cual indicó: “Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordena al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reliquidar en debida forma y pagar la pensión de jubilación al señor Dagoberto Quiroga Collazos, en un monto equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio de los tres últimos años de servicios, a partir del 1 de octubre de 2002, y con efectos fiscales a partir del 7 de febrero de 2004, como se indicó en la parte motiva de esta providencia. A la prestación así reconocida se le harán los reajustes legales anuales.” Observa esta Agencia del Ministerio Público que los recursos de apelación interpuestos,

manifiestan que dichas sumas ya habían sido parcialmente pagadas y se pretende es evitar un doble pago; sin embargo, dicha afirmación proviene de un pago efectuado por el Ministerio de Agricultura al actor en un proceso de reliquidación pensional diferente, pago sobre el que posteriormente el Ministerio de Agricultura solicitó al actor la devolución del dinero, esto debido a que su reconocimiento fue anulado mediante sentencia de acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Agricultura. 6

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co En este sentido, se deben de resaltar entre varios aspectos los siguientes: Reliquidaciones provenientes de procesos diferentes: Cabe indicar que la postura de esta Delegada consiste en que no se realizó un doble pago, y en razón a lo anterior procede la continuidad del proceso ejecutivo, esto, con base en que no se puede hablar de doble pago cuando la naturaleza de las sumas reconocidas vienen de distintas fuentes, pues la suma que quiere retener el Ministerio de Agricultura provino de un proceso dispar al proceso del título ejecutivo creado por el Consejo de Estado, bajo hechos diferentes y con sustento jurídico diferente; de este último se puede precisar que la primera reliquidación se basó en el Decreto 929 de 1976, y en el caso de la reliquidación de la cual provino el titulo ejecutivo se reliquidó la pensión con base en la ley 171 de 1961.

Resoluciones anuladas: Frente a lo anterior, es necesario indicar que lo pretendido por el Ministerio de Agricultura, es perseguir sumas “adeudadas” en otros procesos. Esta Agencia del Ministerio Público evidencia que estos descuentos no pueden realizarse, fuera de por lo ya expuesto, también porque la devolución de dichas sumas fue un tema abordado por vía judicial, cuando el Ministerio de Agricultura ordenó la devolución de las mismas mediante las Resoluciones 0081 del 14 de febrero de 2006 y 115 del 10 de marzo de 2006, frente a las cuales el actor instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y tuvo como resultado la nulidad de estas resoluciones el día 20 de septiembre de 2010, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, siendo confirmada mediante sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 19 de diciembre de 2012.

Pago de buena fe: Menciona la demandada en sus diferentes escritos aportados al proceso, que lo que se pretende con estos descuentos es la devolución de unas sumas que adeuda el señor Dagoberto Quiroga Collazos al Ministerio de Agricultura, sumas que nunca fueron reintegradas; sin embargo al verificar el expediente se observa que estos valores fueron recibidos de buena fe, tal como también lo indican las sentencias anteriormente citadas. La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado frente a la devolución de las sumas pagadas de buena fe, indicando que:

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P Cesar Palomino Cortes, radicado 76001-23-31000-2010-01578-01, del 27 de agosto del 2020: [L]a Sala indica que no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P William Hernández Gómez, radicado 6800123-33-000-2014-00746-02 El principio de la buena fe implica que: (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe; y que (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. (…). La Sala reitera que al tener la entidad demandante la carga probatoria para desvirtuar la presunción de buena fe de la pensionada, aquella no demostró que la vinculada actuó de mala fe para que la extinta Cajanal le reliquidara su pensión por retiro

definitivo del servicio, por lo que no es posible ordenar el reintegro de dineros de manera indexada como se pretende en el libelo introductor. Por lo anterior, tampoco procedería la retención y devolución del dinero. Ahora, remitiéndonos nuevamente al título ejecutivo, se debe reiterar que el mismo no contiene pronunciamiento alguno del Consejo de Estado, que autorice el descuento de las sumas retenidas por el Ministerio de Agricultura, por lo que no le corresponde a esta entidad de manera unilateral hacer dicha retención. 8

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DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

Proyectó: JANR

Revisó: DMVV

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