PGN - RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Jurisdicción contenciosa administrativa

Bogotá, D.C., agosto 9 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la Ley 954 de 2005, "por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código

Contencioso Administrativo".

Demandante: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO

Magistrado Sustanciador: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Expediente No. D-5822 Concepto No. 3897 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO, contra un aparte del artículo 3º de la Ley 954 de 2005, según el cual las Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de dar trámite al recurso de súplica, sólo se ocuparán de aquellos recursos que, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio.

1. Planteamientos de la demanda El demandante aduce que la norma acusada vulnera los artículos 1º, 2º, 13, 29 y 87 referidos al carácter del Estado, la efectividad de los principios y deberes, la igualdad, el debido proceso y la acción de cumplimiento, por las siguientes

razones: 1.1. El Congreso violó los artículos 1º y 2º de la Carta Política, toda vez que excluyó del conocimiento de las Salas Especiales Transitorias de Decisión los recursos de súplica presentados bajo la vigencia de la Ley 446 de 1998. Procurador General 1.2. La expresión acusada discrimina a los recurrentes a quienes no se les ha admitido el recurso, deniega el acceso a la justicia y desconoce que bajo las normas anteriores, el único requisito de procedibilidad era la interposición del recurso.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si la expresión "que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio" contenida en el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, que adiciona un artículo transitorio en la sección segunda del Capítulo Tercero, Título XXXIII del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, es contraria al principio a la igualdad, al debido proceso y al derecho a acudir ante las autoridades judiciales.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Aclaración previa El ciudadano Villalobos Chavarro, invoca como norma transgredida, entre otros, el artículo 87 de la Carta Política, referido a la acción de cumplimiento. Sin embargo, no se deduce del texto de la demanda la existencia de un cargo concreto de violación de esta norma, por lo que se incumple el requisito de la argumentación que permite al juez constitucional confrontar el precepto vulnerado frente a la norma que lo transgredí, artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En virtud de ello,

atendiendo la reiterada jurisprudencia constitucional, habrá de solicitarse a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la violación del artículo 87 de la Carta Política por ausencia absoluta de cargo, tal como la señalado esa Corporación en diversas sentencias, entre ellas, la C-232 de 2003.

4. El recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa no hace parte del núcleo esencial del debido proceso, ni encuentra regulación expresa en la Constitución Política, por ende, puede el

2 Procurador General legislador, dentro de su facultad de configuración, establecer la temporalidad y procedibilidad del mismo, atendiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad 4.1. El recurso extraordinario de súplica, que opera únicamente en los procesos administrativos que se surten ante la jurisdicción especializada, creado por la Ley 11 de 1975, fue derogado por el artículo 268 del Código Contencioso Administrativo y revivido después de la declaración de inexequibilidad del precitado artículo. Ante su ineficacia, la Ley 446 de 1998, creó el recurso extraordinario de súplica con distinta orientación, asimilándolo al de casación, propio de la jurisdicción ordinaria, por violación directa de las normas sustanciales, por su aplicación indebida, su falta de aplicación o por interpretación errónea de las mismas. Tal mecanismo jurídico, cuya competencia es de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, procede contra sentencias definitivas dictadas por esa Corporación, dentro de los tres (3) días siguientes a su

notificación, ya sea ésta personal o por edicto, y se halla consagrado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998. La interposición del recurso no impide el cumplimiento de la sentencia y, de proceder, se concede en el efecto devolutivo. 4.2. De conformidad con el numeral 2º del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas, "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones". De esa manera, el legislador, a efectos de garantizar los derechos y principios constitucionales, se encuentra facultado para establecer las normas sustantivas que consagran los derechos de las personas, las acciones con las cuales pueden hacerlos efectivos y los procedimientos que han de surtirse en las instancias judiciales. Sin embargo, en materia de recursos, ha dicho la Corte que, salvo las limitaciones impuestas en materia penal cuando existe sentencia condenatoria y 3 Procurador General en materia de tutela, el legislador puede establecer los recursos que proceden en cada jurisdicción (sentencia C-900 de 2003). Así, pues, como la Constitución no establece la obligatoriedad de un recuso determinado ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, se amplía para el legislador el margen de libertad configurativa de las normas que los consagran, siendo permitida su inclusión o exclusión en el ordenamiento jurídico bajo el criterio de razonabilidad. La razonabilidad, en alguna medida, se encuentra en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 194-Senado, en el cual se advierte: "El proyecto de ley que se presenta a consideración del honorable

Congreso de la República tiene el propósito fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como las diferentes secciones que la integran, todas las cuales viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas establecidas en la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados administrativos, no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos presupuestales suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual tal como se demuestra en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la congestión en el Consejo de Estado, el volumen de asuntos que se han venido represando en la Sala Plena Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción de medidas de urgencia que faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y eficaz. (...). “Este problema, aunado al continuo crecimiento de la interposición de recursos extraordinarios y de los demás procesos, justifican la urgencia en la adopción de medidas inmediatas que permitan disminuir el volumen de asuntos que hoy, son de conocimiento de la Sala Plena. De lo contrario, la evacuación de la mayor parte de los procesos contencioso administrativos se hará muy dispendiosa, lo cual atenta contra los principios de celeridad y eficacia que deben orientar la administración d justicia, en el entendido de que, si bien la Constitución impone a los encargados de administrar el cumplimiento pronto y efectivo de sus deberes, para el juez resulta imposible ajustarse a los términos procesales, teniendo en cuenta la responsabilidad que significan sus decisiones tanto en la definición misma de la controversia como en

la adopción de derroteros jurisprudenciales. 4 Procurador General “Por ello, en este proyecto se proponen fórmulas como la eliminación del recurso extraordinario de súplica -cuya ineficacia práctica está ampliamente demostrada y, en cambio, ha servido para crear una grave congestión en la Sala-; (...)." (Gaceta del Congreso número 76 de 18 de marzo de 2004). Así, la Ley 954 de 2005, es una norma de descongestión de despachos judiciales y la supresión del recurso extraordinario de súplica, resulta ser una medida razonable y, en alguna medida, proporcional al fin perseguido por el legislador cual es la descongestión de la Sala Plena del Consejo de Estado; dicha medida, en cuanto puede ser establecida por razones de conveniencia no tiene regulación impositiva en el ordenamiento constitucional, sin embargo, una restricción como la consagrada en la norma cuestionada, sujeta a restricciones en su aplicación, respecto de los recursos presentados y aún no admitidos, afecta los derechos y garantías mínimas de los sujetos procesales. En consecuencia, como el recurso extraordinario de súplica no hace parte del núcleo esencial del debido proceso y, por ende, compete al legislador su incorporación en el ordenamiento jurídico o su supresión bajo el criterio de razonabilidad de la medida adoptada, habrá de analizarse si, respecto de las partes que habían interpuesto dicho recurso y, el mismo aún no había sido admitido, la norma resulta razonable y se adecúa al principio de la confianza legítima.

5. Las leyes rigen a partir de su promulgación. La interposición del recurso

extraordinario de súplica no implica per se su admisión y trámite; sin embargo, atendiendo al principio de confianza legítima que las partes depositan en la vigencia del ordenamiento jurídico para el ejercicio de sus derechos, se evidencia que el legislador desconoció principios superiores aplicables en la regulación de las situaciones jurídicas en curso, haciendo distinciones que violentan derechos de las partes por virtud de un mero tránsito legislativo 5.1. De acuerdo con la doctrina y la normatividad vigente, las leyes se aplican hacia el futuro y rigen dos meses después de su promulgación, salvo cuando la misma ley determina la fecha a partir de la cual entra en vigencia, artículos 52 y 53 del Código de Régimen Político y Municipal. Se respetan los derechos 5 Procurador General adquiridos bajo el imperio de las leyes anteriores y, aquellas situaciones inherentes a los derechos que han empezado a consolidarse, deben ser objeto de regulación expresa cuando exista tránsito legislativo. En ese orden de ideas, las situaciones que constituyen expectativas ciertas de los sujetos deben ser amparadas por el ordenamiento jurídico. 5.2. Para las personas que habían presentado el recurso extraordinario de súplica bajo la vigencia del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo y cuya decisión para su admisión no se había producido, resulta válida, desde el punto de vista de la doctrina constitucional, la tesis de la garantía de la expectativa cierta, toda vez que al amparo de la normatividad vigente habían ejercido el derecho a la interposición del recurso extraordinario, constituyéndose en un deber de la

autoridad judicial su resolución en el marco de la Constitución y de la ley vigente al momento de su interposición. 5.3. Si bien el legislador tiene la potestad de proferir normas que contengan medidas tendientes a la racionalización en el ejercicio de los recursos en procura de la descongestión de despachos judiciales, pero tales medidas (i) deben respetar el debido proceso, otorgando a las partes un tratamiento justo, (ii) deben respetar el principio de confianza legítima de los afectados con la medida, (iii) deben estar precedidas de una evaluación de la realidad sobre la cual recaen los efectos de la medida con miras a garantizar el goce de los derechos de las partes en el proceso, (iv) no se pueden implementar de forma que lesionen el derecho de las personas a que una situación procesal en curso les sea resuelta, máxime cuando para éstas el recurso extraordinario es el único medio jurídico con que cuentan para la defensa de su derecho. 5.4. El principio de confianza legítima, como extensión del de la buena fe, hace parte de la doctrina y la jurisprudencia constitucional universal y, en consecuencia, debe ser observado por las autoridades en cualquiera de las ramas del poder público al momento de ejercer sus funciones. La Corte Constitucional en relación con tal principio, ha manifestado: 6 Procurador General "Así pues, en esencia la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar. Para Muller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas,

que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario. Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica, es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente. De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación. De igual manera la doctrina foránea considera que, en virtud del principio de la confianza legítima, la administración pública no le exigirá al ciudadano más de lo estrictamente necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso persiga. No obstante, la jurisprudencia extranjera también ha considerado que el mencionado principio no es absoluto, que es necesario ponderar su vigencia con otros principios fundamentales del ordenamiento jurídico, en especial con la salvaguarda del interés

general en materia económica. (...). En suma el principio de confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con 7 Procurador General los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y del principio democrático" (sentencia C-131 de 2003). Así, desde la perspectiva constitucional, el principio de confianza legítima, debe ser tenido en cuenta para la resolución del caso en estudio, habida cuenta que la discriminación consagrada en la norma acusada, defrauda la confianza que las partes habían puesto en el ordenamiento jurídico y con base en el cual ejercieron el derecho a interponer el recurso extraordinario de súplica ante la jurisdicción especializada de lo contencioso administrativo. 5.5. En el caso en estudio, el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, derogó expresamente el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo que

consagraba el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual significa que desde la promulgación y puesta en vigencia de esta ley, es decir, desde el 27 de abril de 2005, dicho recurso desapareció del ordenamiento sustantivo y con él, el derecho a su interposición. En consecuencia, se vulnera el derecho al debido proceso y se defrauda el principio de la confianza legítima de las personas que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo habían ejercido su derecho, porque para aquellas, antes que su exclusión por vía normativa, debió el legislador, en virtud del citado principio, respetar el derecho a que se resolviera una situación jurídica en curso. 5.6. Dispuso el artículo 3º de la ley en cita, la adición de un artículo transitorio en la Sección Segunda del Capítulo Tercero del Título XXXIII, del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, por el cual se crean las Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que a la fecha de entrada en vigencia de la ley tuviesen proferido el respectivo auto admisorio. El auto admisorio del recurso por parte del juez competente obliga a hacer el estudio del recurso y a proferir un pronunciamiento definitivo en instancia judicial; las situaciones distintas, en relación con las sentencias proferidas en la jurisdicción especializada, cuyos recursos se encontraban debidamente 8 Procurador General presentados, debieron ponderarse a la luz de los principios, derechos de las partes en el proceso. Sin embargo, el legislador optó por no hacer ninguna

ponderación, simplemente negó el derecho de resolución del recurso a quien en tiempo lo interpuso, olvidando que presentando éste, se consolidaba el derecho del recurrente a que se le resolviera, previa admisión, inadmisión o rechazo, según fuera el caso. Derecho que no se configuraba con la admisión, como parece lo entendió el legislador. En consecuencia, existe violación al derecho al debido proceso y al principio de confianza legítima, pues los sujetos procesales a quienes no se les había proferido auto admisorio del recurso extraordinario de súplica, al promulgarse la norma en cuestión, se encontraban en una situación de expectativa cierta, creada por la norma jurídica, frente al recurso presentado y aún no admitido que el nuevo ordenamiento jurídico no podía desconocer. Por lo demás, la racionalización en el ejercicio de las acciones y recursos judiciales, si bien, contribuye a la materialización del valor justicia, pues apunta a la aplicación de los principios que gobiernan la actividad de la rama judicial del poder público, debe atemperar con el principio de garantía de los derechos que, bajo el amparo de una normatividad anterior, se encuentran en vía de su consolidación.

6. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, hacer los siguientes pronunciamientos: 6.1. Declararse inhibida para decidir de fondo en relación con la supuesta violación del artículo 87 de la Carta Política. 6.2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión " tengan proferido el respectivo auto admisorio", contenida en el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, que adiciona el

9 Procurador General Código Contencioso Administrativo y se entienda que los recursos presentados en tiempo antes de la entrada en vigencia de la Ley 954, deben ser resueltos por las Salas de Descongestión creadas por esta ley, a efectos de garantizar el principio de confianza legítima que debe existir entre el administrado y las instituciones. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA

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