RELE CIDH - Informe Anual 2009

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OEA/Ser.L/V/II.

Doc. 51 30 diciembre 2009

Original: Español

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INFORME DE LA RELATORÍA ESPECIAL PARA LA

LIBERTAD DE EXPRESIÓN Dra. Catalina Botero Relatora Especial para la Libertad de Expresión i

INFORME ANUAL DE LA RELATORÍA PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

2009

ÍNDICE TABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS................................................................................1

INTRODUCCIÓN....................................................................................................................1

CAPÍTULO I INFORMACIÓN GENERAL.....................................................................................5

A. Creación de la Relatoría Especial y respaldo institucional............................................5

B. Mandato de la Relatoría Especial.............................................................................8

C. Principales actividades de la Relatoría Especial..........................................................9

1. Sistema de casos individuales: Litigio estratégico en materia de libertad de expresión dentro del sistema interamericano...................................................9

2. Medidas cautelares........................................................................................12

3. Audiencias públicas.......................................................................................13

4. Visitas oficiales.............................................................................................13

5. Seminarios y talleres de trabajo con actores estratégicos en la región..................14

6. Informe Anual y producción de conocimiento experto........................................18

7. Pronunciamientos y declaraciones especiales: El ejercicio de la magistratura de opinión..................................................................................18

D. Equipo de trabajo de la Relatoría Especial...............................................................20

E. Financiamiento...................................................................................................21

CAPÍTULO II EVALUACIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL HEMISFERIO .............................................................................................................23

A. Introducción y metodología..................................................................................23

B. Evaluación sobre la situación de la libertad de expresión en los Estados miembros......24

1. Antigua y Barbuda.........................................................................................24

2. Argentina.....................................................................................................24

3. Barbados......................................................................................................35

4. Bolivia..........................................................................................................35

5. Brasil...........................................................................................................42

6. Canadá ........................................................................................................49

7. Chile............................................................................................................52

8. Colombia......................................................................................................55

9. Costa Rica....................................................................................................69

10. Cuba............................................................................................................71

11. Ecuador........................................................................................................77

12. El Salvador...................................................................................................87

13. Estados Unidos.............................................................................................88

14. Granada.......................................................................................................91

15. Guatemala....................................................................................................92

16. Guyana........................................................................................................97

17. Haití.............................................................................................................98

18. Honduras......................................................................................................99

19. Jamaica..................................................................................................... 123

20. México....................................................................................................... 125

21. Nicaragua................................................................................................... 141

22. Panamá......................................................................................................147

23. Paraguay.................................................................................................... 149

24. Perú........................................................................................................... 151 iii

25. República Dominicana.................................................................................. 158

26. Santa Lucía................................................................................................. 159

27. Surinam..................................................................................................... 159

28. Uruguay..................................................................................................... 160

29. Venezuela................................................................................................... 163

CAPÍTULO III MARCO JURÍDICO INTERAMERICANO DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN................................................................................................................. 223

A. Importancia y función del derecho a la libertad de expresión ..................................223

1. Importancia de la libertad de expresión en el marco jurídico interamericano.........223

2. Funciones del derecho a la libertad de expresión .............................................224

B. Características principales del derecho a la libertad de expresión.............................226

1. Titularidad del derecho a la libertad de expresión.............................................226

2. Doble dimensión—individual y colectiva—de la libertad de expresión..................227

3. Deberes y responsabilidades que forman parte del contenido de la libertad de expresión................................................................................228

C. Tipos de discurso protegidos por la libertad de expresión.......................................228

1. Tipos de discurso protegidos según su forma..................................................228

2. Tipos de discurso protegidos según su contenido............................................ 231 o dignidad personales...................................................................................240

3. Discursos no protegidos por la libertad de expresión........................................241

D. Limitaciones a la libertad de expresión................................................................. 242

1. Admisibilidad de limitaciones bajo la Convención Americana.............................242

2. Condiciones que deben cumplir las limitaciones para ser legítimas según la Convención Americana.................................................................................244

3. Estándares de control más estrictos para ciertas limitaciones en atención al tipo de discurso sobre el que recaen........................................................... 254

4. Medios de limitación de la libertad de expresión para proteger los derechos ajenos a la honra y a la reputación.................................................................255

E. La prohibición de la censura y de las restricciones indirectas a la libertad de expresión272

1. La prohibición de la censura previa directa......................................................272

2. La prohibición de restricciones indirectas a la libertad de expresión por las autoridades................................................................................................. 274

3. La prohibición de restricciones indirectas a la libertad de expresión por causas distintas al abuso de restricciones estatales....................................................277

F. Los periodistas y los medios de comunicación social.............................................279

1. Importancia del periodismo y de los medios para la democracia. Caracterización del periodismo bajo la Convención Americana................................................. 279

2. Responsabilidad inherente al ejercicio del periodismo.......................................281

3. Derechos de los periodistas y deberes estatales de protección de la integridad e independencia de los periodistas y medios de comunicación.............................282

4. Periodistas que cubren situaciones de conflicto armado o de emergencia............289

5. Condiciones inherentes al funcionamiento de los medios de comunicación.......... 290

G. El ejercicio de la libertad de expresión por parte de los funcionarios públicos............291

1. Deberes generales a los que está sujeto el ejercicio de la libertad de expresión por parte de los funcionarios públicos..................................................................292

2. El deber de confidencialidad al que pueden estar sujetos ciertos tipos de información manejada por el Estado............................................................... 296

3. El derecho y deber de los funcionarios públicos de efectuar denuncias de violaciones a los derechos humanos...............................................................296

4. La situación particular de los miembros de las Fuerzas Armadas........................297

H. La libertad de expresión en el ámbito de los procesos electorales............................298

I. Pluralismo, diversidad y libertad de expresión.......................................................299 iv CAPÍTULO IV EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN............................................... 305

A. Introducción..................................................................................................... 305

B. Principios rectores del derecho de acceso a la información.....................................307

1. Principio de máxima divulgación.................................................................... 307

2. Principio de buena fe ................................................................................... 309

C. Contenido y alcance del derecho de acceso a la información..................................309

1. Toda persona es titular del derecho de acceso a la información.........................309

2. Sujetos obligados por el derecho de acceso a la información.............................309

3. Objeto del derecho ...................................................................................... 310

4. Obligaciones impuestas al Estado por el derecho de acceso a la información.......310

5. Limitaciones del derecho de acceso a la información........................................ 315

D. Aplicaciones específicas del derecho de acceso a la información............................. 320

1. Restricción en el acceso a las fuentes oficiales de información en actos o eventos públicos......................................................................................... 320

2. Acceso a la información y el derecho a la consulta de los pueblos indígenas.......320

3. Acceso a la información y creación y conservación de archivos policiales...........323

4. Acceso a la información y a los archivos de memoria histórica sobre graves violaciones de derechos humanos.................................................................. 324

E. Jurisprudencia nacional y buenas prácticas de derecho interno en materia de acceso a la información.............................................................................................. 327

1. Jurisprudencia sobre el acceso a la información como derecho fundamental autónomo................................................................................................... 328

2. Jurisprudencia sobre el carácter universal del acceso a la información................330

3. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación...................................331

4. Jurisprudencia sobre la obligación de responder de manera oportuna, completa y accesible.................................................................................... 341

5. Jurisprudencia sobre acceso a la información de datos personales..................... 346

6. Jurisprudencia sobre las restricciones al acceso a la información....................... 353

7. Jurisprudencia sobre la prohibición de sancionar a los periodistas o medios por la publicación de información reservada............................................................. 359

CAPÍTULO V INCORPORACIÓN NACIONAL DE LOS ESTÁNDARES INTERAMERICANOS EN MATERIA DE LIBERTAD DE EXPRESIÓN DURANTE 2009...................................................... 361

A. La implementación de los estándares del sistema interamericano en los

ordenamientos nacionales..................................................................................361

B. Incorporación de estándares en materia de libertad de expresión a través de reformas legislativas....................................................................................................... 368

1. La despenalización de la expresión en materia de interés público en Uruguay......368

2. Reformas del Código Penal y de la Ley de Prensa de Argentina con el objetivo de despenalizar las expresiones de interés público................................................369

C. Decisiones de tribunales nacionales que incorporan los estándares interamericanos en materia de libertad de expresión ......................................................................... 370

1. Sentencia del Supremo Tribunal Federal de Brasil sobre la exigencia de un título profesional para el ejercicio del periodismo.....................................................370

2. Sentencia del Supremo Tribunal Federal de Brasil que declaró incompatible con la Constitución la Ley de Prensa.......................................................................373

3. Sentencia T-298/09 de la Corte Constitucional de Colombia sobre la reserva de la fuente........................................................................................................ 374

4. Sentencia del Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso en Chile: Protesta social y libertad de expresión.................................................................................... 376 v

5. Decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México sobre la incompatibilidad de las leyes penales vagas que protegen el honor y la intimidad de los funcionarios públicos con la Constitución..................................................380

6. Decisión de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México sobre la protección especial del derecho a la libertad de expresión respecto de asuntos que pueden revestir un interés público...............................................385

7. Sentencia C-417/09 de la Corte Constitucional de Colombia sobre la excepción de verdad (exceptio veritatis)............................................................................ 388

D. Conclusiones.................................................................................................... 391

CAPÍTULO VI LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y RADIODIFUSIÓN.................................................. 393

A. Introducción..................................................................................................... 393

B. Aspectos generales sobre la finalidad y los límites de la regulación estatal en materia de radiodifusión................................................................................395

1. Naturaleza de la regulación sobre radiodifusión................................................395

2. Requisitos generales para que la regulación de la radiodifusión resulte compatible con lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Convención Americana en materia de limitaciones a la libertad de expresión............................................................ 396

3. La regulación sobre radiodifusión debe estar establecida mediante una ley redactada de manera clara y precisa..............................................................397

4. La regulación sobre radiodifusión, cuando puede afectar el derecho a la libertad de expresión, sólo es legítima si persigue una finalidad amparada por la Convención Americana.................................................................................................. 399

5. La regulación sobre radiodifusión sólo puede contemplar aquellas restricciones que sean necesarias, idóneas y proporcionales para lograr la finalidad que se persigue...........................................................................................404

C. Sobre la autoridad de aplicación y fiscalización de la actividad de radiodifusión........ 405

1. La autoridad de aplicación y fiscalización debería ser un órgano independiente y autónomo del poder político y económico....................................................407

2. La autoridad de aplicación y fiscalización debe proceder de modo transparente y respetuoso del debido proceso ...................................................................408

D. Sobre la asignación y renovación de las frecuencias..............................................409

1. Criterios y procedimiento de asignación..........................................................409

2. Reconocimiento de los distintos sectores........................................................411

3. Condiciones de uso exigidas......................................................................... 412

4. Sobre la renovación de las licencias...............................................................412

E. Sobre la transformación digital ........................................................................... 413

F. Sobre los medios públicos de comunicación......................................................... 414

1. Mandato establecido por ley.........................................................................415

2. Independencia.............................................................................................415

3. Acceso universal y financiamiento adecuado................................................... 416

4. Transparencia y rendición de cuentas.............................................................417

G. Sobre los medios comunitarios de radiodifusión.................................................... 417

1. Importancia y características.........................................................................418

2. Reconocimiento legal................................................................................... 420

3. Reservas de espectro y condiciones equitativas de acceso y de uso de las licencias............................................................................................421

H. Sobre la radiodifusión privada comercial ..............................................................422

I. Sobre el deber estatal de evitar monopolios u oligopolios en la radiodifusión ............423

J. Publicidad oficial y otras formas de financiamiento de la radiodifusión.....................425

K. Sobre el régimen de sanciones............................................................................ 427

1. Legitimidad de las sanciones.........................................................................428

2. Debido proceso........................................................................................... 429 vi CAPÍTULO VII CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................................ 431

A. Violencia contra periodistas y medios de comunicación .........................................431

B. Criminalización de la expresión e impulso de la proporcionalidad en las sanciones .......... ulteriores......................................................................................................... 431

C. Manifestaciones de altas autoridades estatales con base en la línea editorial............432

D. Censura previa ................................................................................................. 433

E. Asignación discriminatoria de la publicidad oficial.................................................. 433

F. Avances en materia de acceso a la información.................................................... 433

G. Asignación de frecuencias radioeléctricas ............................................................434

ANEXOS.......................................................................................................................... 437 vii TABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos Comisión Africana: Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

Convención Americana: Convención Americana sobre Derechos Humanos Convenio Europeo: Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales Corte Interamericana: Corte Interamericana de Derechos Humanos Declaración de Principios: Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión

Declaración Americana: Declaración Americana de los Derechos y Deberes del

Hombre

OEA: Organización de los Estados Americanos

OIT: Organización Internacional del Trabajo ONU: Organización de las Naciones Unidas OSCE: Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Relatoría Especial: Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Tribunal Europeo: Tribunal Europeo de Derechos Humanos UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

INTRODUCCIÓN

1. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (en adelante “Relatoría Especial”) fue creada por la CIDH en octubre de 1997, durante su 97º Período de Sesiones. Desde su establecimiento, la Relatoría Especial contó con el respaldo de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (en adelante “OEA”), las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los periodistas y, principalmente, las víctimas de violaciones al derecho a la libertad de expresión. En efecto, quienes han acudido al sistema interamericano de derechos humanos como mecanismo de protección y garantía de la libertad de expresión, han visto en la Relatoría Especial un apoyo decisivo para restablecer las garantías necesarias al ejercicio de sus

derechos y para asegurar que se reparen las consecuencias derivadas de su vulneración.

2. Durante sus once años de funcionamiento, la Relatoría Especial ha trabajado en la promoción del derecho a la libertad de expresión a través de la asistencia técnica en casos individuales ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Con el mismo propósito, y en el marco de la CIDH, la Relatoría Especial ha preparado informes temáticos y de países, ha realizado visitas oficiales y viajes de promoción, y ha participado en decenas de conferencias y seminarios que han logrado sensibilizar y capacitar a cientos de funcionarios públicos, periodistas y defensores del derecho a la libertad de expresión.

3. El Informe Anual 2009 obedece a la estructura básica de informes anuales anteriores y cumple con el mandato establecido por la CIDH para la Relatoría Especial. El informe se inicia con un capítulo introductorio general que explica en detalle el mandato de la oficina, los logros más relevantes de la Relatoría Especial en sus once años de trabajo y las actividades realizadas durante

2009.

4. El capítulo II presenta la tradicional evaluación de la situación de la libertad de expresión en el hemisferio. Durante 2009, la Relatoría Especial recibió información de múltiples fuentes sobre las situaciones que podrían afectar el ejercicio de la libertad de expresión y los avances en las garantías de este derecho. Siguiendo la metodología de los informes anuales anteriores, estos datos fueron evaluados a la luz de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión (en adelante “Declaración de Principios”), aprobada por la CIDH en 2000. La Declaración

de Principios constituye una interpretación autorizada del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “Convención Americana”), así como un importante instrumento para ayudar a los Estados a abordar problemas y promover, garantizar y respetar el derecho a la libertad de expresión.

5. A partir del análisis de las situaciones que se reportan en el hemisferio, la Relatoría Especial subrayó algunos desafíos que enfrentan los Estados de la región. En particular, este informe pone énfasis en los asesinatos, agresiones y amenazas contra los periodistas. Los Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de estos hechos, no sólo para reparar a sus víctimas y familiares, sino también para prevenir la ocurrencia de hechos futuros de violencia e intimidación. Asimismo, la Relatoría Especial considera importante llamar la atención sobre otros aspectos de la libertad de expresión en las Américas, tales como: el avance y los desafíos que presenta el derecho de acceso a la información; el uso que se puede hacer del derecho penal para inhibir o sancionar expresiones críticas o disidentes; los avances y retrocesos en el impulso de la diversidad y el pluralismo en el proceso comunicativo; la importancia de reformar algunos mecanismos que pueden ser empleados como formas de censura indirecta, entre otros temas.

6. El capítulo III continúa la práctica de la Relatoría Especial de presentar un estudio sobre la jurisprudencia en materia de libertad de expresión. El objetivo de este capítulo es presentar de manera sistemática y actualizada la jurisprudencia interamericana que define el alcance y contenido de este derecho. Este año se retoma y actualiza el informe de estándares interamericanos

2 elaborados para el Informe Anual 2008, el cual sistematizó la jurisprudencia que establece la importancia, función, características y limitaciones al ejercicio del derecho a la libertad de expresión, así como los tipos de discurso protegidos. Cumpliendo con el mandato dado a la Relatoría Especial en las resoluciones de la Asamblea General de la OEA1, el capítulo también desarrolla otros temas relevantes dentro del ejercicio del derecho a la libertad de expresión, tales como: la prohibición de la censura y las restricciones indirectas; los periodistas y los medios de comunicación social; la libertad de expresión por parte de funcionarios públicos; y la libertad de expresión en el ámbito de los procesos electorales. La sistematización de la jurisprudencia constituye una herramienta importante para que jueces, funcionarios públicos, organizaciones sociales y periodistas, conozcan y apliquen los estándares del sistema interamericano.

7. Los capítulos IV a VI presentan algunos desarrollos teóricos de temas de particular relevancia para la Relatoría Especial respecto de los cuales ha recibido mandatos específicos de la Asamblea General de la OEA. El capítulo IV desarrolla el marco jurídico interamericano del derecho de acceso a la información e incluye jurisprudencia de distintos Estados miembros de la OEA sobre la materia. El capítulo V trata las diversas formas como los tribunales y órganos legislativos de la región han incorporado los estándares interamericanos en materia de libertad de expresión a sus ordenamientos internos. El capítulo VI expone las implicaciones del derecho a la libertad de expresión sobre los marcos regulatorios de las frecuencias radioeléctricas.

8. Finalmente, el capítulo VII formula las recomendaciones que la Relatoría Especial

considera esenciales para proteger, garantizar y promover adecuadamente el derecho a la libertad de pensamiento y expresión en toda la región.

9. La intensa labor desarrollada por la Relatoría Especial le ha permitido consolidarse como la oficina experta de la OEA a cargo de la promoción y el monitoreo del respeto a la libertad de expresión en el hemisferio. Este posicionamiento ha generado, a su vez, un incremento sustancial en las expectativas de la sociedad regional sobre la labor y desempeño de la Relatoría Especial. Para hacer frente a esta demanda, es necesario dar atención no sólo al apoyo institucional y político de la Relatoría Especial, sino también a su respaldo financiero, pues sin éste no sería posible su funcionamiento ni el despliegue de las actividades que exige su mandato. La Relatoría Especial no recibe directamente recursos del fondo regular de la OEA, por lo que su sostén depende, en gran medida, de las contribuciones voluntarias que han realizado algunos Estados, y los aportes de fundaciones y organismos de cooperación para proyectos específicos. Es importante exhortar, una vez más, a los Estados miembros de la OEA a seguir los pasos de aquellos países que han respondido al llamado de las cumbres hemisféricas de apoyar a la Relatoría Especial. El Plan de Acción aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec en abril de 2001, establece que, “para fortalecer la democracia, crear prosperidad y desarrollar