CE-25000-23-15-000-2021-00166-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DE SUBSIDIARIEDAD / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Medio idóneo para controvertir normas con fuerza formal o material de ley / ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD - Medio idóneo para controvertir actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto / VACUNACIÓN CONTRA EL COVID 19 - Suspensión / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO

IRREMEDIABLE

[E]l señor [C.S.A.G.] entabló acción de tutela, arguyendo la vulneración de sus derechos fundamentales (…) por no suspender el Plan Nacional de Vacunación mientras se resuelve la acción pública de inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley 2064 de 2020 (…) ni haber permitido a la ciudadanía debatir sobre la posibilidad de aprobar o no la vacuna contra el COVID-19 e, incluso, “basar el plan de inmunización en otros remedios alternativos cuyo costo-beneficio es menor”. (…) la acción pública de inconstitucionalidad -frente a la Ley 2064 de 2020y el medio de control de nulidad simple -frente al Decreto 109 de 2021- (…) son los mecanismos judiciales idóneos y específicos con que cuenta el actor para suscitar el control de validez y anular, eventualmente, los efectos que, por vicios de inconstitucionalidad o de ilegalidad, se produjeron con su expedición. (…) no es el proceso de tutela el escenario adecuado para el estudio de fondo del problema jurídico planteado (…) especialmente en lo relacionado con la suspensión de la

política pública de vacunación adoptada mediante el Decreto 019 de 2021(…) tampoco por la vía del perjuicio irremediable es posible la procedencia, siquiera transitoria, de la presente acción de tutela, pues su promotor no logró demostrar la existencia de un perjuicio de tales características.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / DERECHO FUNDAMENTAL DE

PETICIÓN / PUBLICACIÓN DE CONTRATOS SUSCRITOS POR EL GOBIERNO

NACIONAL / ADQUISICIÓN DE VACUNAS CONTRA EL COVID-19

[E]n relación con la exigencia frente a la publicación de los contratos que ha suscrito el Gobierno Nacional para la adquisición de vacunas contra el COVID-19, se estima que lo pretendido debe ser solicitado mediante el ejercicio del derecho fundamental de petición en los términos previstos en el artículo 13 de la Constitución y en aquellos correspondientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual no obra prueba en el expediente que se haya adelantado hasta el momento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 /

CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 241 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 / LEY 2064 DE 2020 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 2067 DE 1991 / DECRETO 109 DE 2021

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiuno (2021) 1

Radicación número: 25000-23-15-000-2021-00166-01(AC)

Actor: CHRISTIAN SANTIAGO AYALA GUERRERO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y OTROS

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL PLAN NACIONAL DE VACUNACIÓN – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – El recurso de amparo es un instrumento de defensa judicial con un carácter residual y subsidiario que no puede admitirse como mecanismo alternativo, adicional o complementario de los previstos en la ley para garantizar los derechos de las personas. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el señor Christian Santiago Ayala Guerrero en contra del fallo del 4 de marzo de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección C-, mediante el cual se denegó por improcedente el recurso de amparo formulado en contra de la Presidencia de la República de Colombia y otros.

I. A N T E C E D E N T E S

A. La demanda y sus fundamentos 1.- El 15 de febrero de 2021, el señor Christian Santiago Ayala Guerrero presentó acción de tutela, como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa Nacional,

el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Salud y de Protección Social, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Ministerio del Deporte, la Superintendencia de Industria y Comercio -SIC-, el Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos -INVIMAy el Congreso de la República, por estimar que tales entidades quebrantaron sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a la libertad individual, a la autonomía, a la libertad de conciencia, a la salud y a la participación política, “al declarar de interés general la estrategia para la inmunización de la población colombiana contra el COVID-19 y adoptar el respectivo Plan Nacional de Vacunación en la Ley 2064 de 2020 y en el Decreto 109 de 2021”. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ellas contenidas se contraen a lo siguiente: <<PRIMERO: Suspender el Plan Nacional de Vacunación del Decreto 109 del 29 de enero de 2021 hasta tanto no se resuelva la acción de inconstitucionalidad de radicado D-0014131 interpuesta ante la Corte Constitucional por el grupo de Veeduría Ciudadana por la Verdad en el que

2 se pide la inaplicación de la Ley 2064 de 2020.

SEGUNDO: Garantizar que mediante la Ley 1751 de 2015 se le permita debatir a la ciudadanía sobre la posibilidad de basar el plan de inmunización por remedios alternativos cuyo balance costo beneficio a la población es menor.

TERCERO: Ordenar al INVIMA que apruebe de forma INMEDIATA el estudio del doctor Eduardo Insignares sobre el dióxido de cloro N 20201082602.

CUARTO: Ordenar al Presidente de la República, junto con la firma de todos los Ministros, que se convoque a una consulta popular sobre si quieren que la vacuna llegue al país y un referendo para la derogatoria del Decreto 109 de 2021 y la Ley 2064 de 2020 y consultar al pueblo colombiano sobre la aprobación o rechazo de la vacuna.

QUINTO: En virtud del principio de transparencia, ordenar al Gobierno Nacional que sean de público conocimiento los contratos firmados con las farmacéuticas, Pfizer, Sinovac, Moderna, AstraZeneca, Jansen>>(Negrillas propias del texto)1. 3.- Entre los presupuestos fácticos y jurídicos que respaldan la protección invocada con fundamento en el artículo 86 Superior, la parte actora expuso que2: 3.1.- El Congreso de la República expidió la Ley 2064 del 9 de diciembre de 2020, “[p]or medio de la cual se declara de interés general la estrategia para la inmunización de la población colombiana contra la COVID-19 y la lucha contra cualquier pandemia y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 9 se dispuso

expresamente que “el proceso de inmunización deberá efectuarse a cero costo para el beneficiario”. Merced a este mandato, el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, “en especial de las conferidas por los artículos 49 y el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, el artículo 170 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 42 de la Ley 715 de 2001”, y considerando que “la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado”, profirió el Decreto 109 del 29 de enero de 2021, “[p]or el cual se adopta el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19 y se dictan otras disposiciones”, aplicable “a todos los habitantes del territorio nacional”. 3.2.- De acuerdo con su contenido, las referidas disposiciones normativas no solo limitan la posibilidad de acceder a otras tecnologías en salud, medicamentos y/o tratamientos alternativos para curar masivamente a la población colombiana, sino “que infringen el principio de solidaridad por desconocer el menor costo-beneficio de estos últimos”, sin perjuicio de agregar que la base de datos maestra de 1 Expediente digital, Folios 46 y 47 del escrito de demanda. 2 Expediente digital, Folios 3 a 46 del escrito de demanda. 3 vacunación que su implementación apareja “está construida sin el consentimiento de los titulares de los datos”, en detrimento de los principios de seguridad, transparencia y confidencialidad dispuestos en los artículos 10 y 13 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012, así como de la propia autodeterminación informática de cada uno de los individuos.

Con estos argumentos, “es claro el papel del juez constitucional en el escenario de control de normas legales como guardián de los derechos y libertades del pueblo”, al igual que el hecho de ser necesaria la puesta en práctica de mecanismos de participación ciudadana y pluralista que permitan informar verdaderamente sobre “la imposición de medidas de índole paternalista que socavan la intimidad y la facultad de autogestión de la información”, pues “ya no se trata de que el médico evalúe y determine con su propio criterio cuáles datos e informaciones deben reservarse, sino que los interesados puedan y deban gestionar libremente sus derechos, disponiendo qué tratamiento habrá que dar a la información sobre su cuerpo y su salud (…)”, lo que torna imperioso “suspender el plan de vacunación para garantizar uno que mediante participación ciudadana otorgue el aval de vacunar masivamente e identificar a los más afectados”. 3.3.- Seguidamente, pone el acento en que “ninguna de las vacunas adquiridas por el Gobierno Nacional para la primera etapa de inmunización contra el COVID19 se fabricó con sujeción a los protocolos que rigen la materia”, pero que por virtud de la crisis sanitaria fueron eliminadas las garantías de seguridad, al punto de “exonerarse a las farmacéuticas de cualquier responsabilidad frente a los efectos adversos que pueda tener su uso de emergencia”, utilizándose a “seres humanos como animales de laboratorio en estos experimentos que no es nada ético y responsable”, y omitiéndose la existencia de “medicamentos más eficaces y seguros como la ivermectina o el dióxido de cloro”, con base en “mucha menos

información a la que habitualmente se requiere para acceder a un registro sanitario”. 3.4.- En suma, al tratarse de un asunto de interés general, “el plan nacional de vacunación masiva necesita someterse a control ciudadano”, máxime, cuando, por un lado, ni la Ley 2064 de 2020 ni el Decreto 109 de 2021 son suficientes para garantizar su socialización al no incorporar instrumentos de participación ciudadana “para que la gente decida e intervenga sobre si quiere que se implemente un esquema de esta índole en el país” y, por otro, es evidente la necesidad de “estudiar y experimentar otro tipo de medicamentos alternativos para conocer su eficacia frente al COVID-19”, ya que si bien “Colombia no es productor de vacunas, sí cuenta con recursos suficientes para fabricar ivermectina y dióxido de cloro”, respecto de los cuales existen estudios “que aún no se han evaluado y que suponen una flagrante omisión administrativa atribuible por igual a la Superintendencia de Industria y Comercio que ha restringido su comercialización y venta”, desconociendo, dicho sea de paso, “el deber de promover la investigación médica y científica para descubrir métodos novedosos para mitigar e, incluso, erradicar la pandemia”. 3.5.- Finalmente, alega que las medidas impuestas por el Estado con motivo de la emergencia sanitaria, “como son el uso del tapabocas, geles antibacteriales y distanciamiento físico”, entre otras, “carecen de justificación a la luz del orden constitucional, debido a que su implantación sacrifica principios y valores más importantes que aquellos que pretenden proteger”.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 4 4.- Mediante proveído del 18 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección Cadmitió la acción de tutela y corrió traslado de la misma “a todos los accionados para que rindan informe sobre los hechos que dieron origen al recurso de amparo y alleguen los documentos que pretendan hacer valer dentro del presente trámite”3. 5.- Los apoderados judiciales de los Ministerios de Justicia y del Derecho, Minas y Energía, Interior, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Educación Nacional, Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, Cultura, Trabajo, Relaciones Exteriores, Comercio, Industria y Turismo, Transporte, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo Rural, Vivienda, Ciudad y Territorio, Deporte y Ciencia, Tecnología e Innovación, coincidieron en apremiar al juez de tutela para que decretara la improcedencia de la acción tuitiva formulada, bien por falta de legitimación en la causa por pasiva o bien por inexistencia de infracción a las garantías fundamentales invocadas. Lo primero, en razón a que ni los hechos ni las pretensiones esgrimidas por el accionante corresponden a sus atribuciones competenciales, demostrándose así que la controversia recae en el ámbito funcional del Presidente de la República de Colombia o del Ministerio de Salud y Protección Social, sin que puedan tener algún tipo de injerencia sobre sus decisiones. Y lo segundo, porque no se evidencia la ocurrencia de ningún perjuicio

irremediable y tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que existen otros medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico para ventilar sus pretensiones. 6.- La Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social también pidió que se declarara improcedente el recurso de amparo ejercido por existir las acciones públicas de inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad para examinar la conformidad de los actos normativos censurados con la Carta Política, máxime, cuando: (i) no obra prueba de afectación de prerrogativas de carácter superior; (ii) es inviable que, “a través de orden judicial, se apruebe un registro sanitario sobre un biológico que aún no cuenta con información completa de calidad, eficacia y seguridad”; (iii) la decisión sobre la aplicación de la vacuna en el marco del Plan Nacional de Vacunación es enteramente voluntaria, por lo que no “se requiere de una consulta popular o referendo”; y, (iv) la sola existencia de cláusulas de confidencialidad en los contratos para la adquisición de vacunas no es causal de una transgresión iusfundamental ni su contenido ha sido solicitado por vía del derecho de petición. 7.- Entre tanto, el Coordinador del Grupo de Trabajo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio solicitó la desvinculación de la entidad que representa por falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de vulneración de los derechos al habeas data y a la participación ciudadana, entre otras razones, porque “una vez verificado el sistema de trámites de la entidad, a la fecha no se adelanta ninguna actuación administrativa relacionada con el Plan

Nacional de Vacunación contra el COVID-19”. 8.- La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, por su parte, dejó en claro que no le correspondía pronunciarse respecto de la inconformidad del actor frente al Plan Nacional de 3 Expediente digital, Folios 1 y 2 del mencionado proveído. 5 Vacunación, en tanto la competencia del ente en materia sanitaria se circunscribe principalmente “a otorgar el registro sanitario previo a verificar la calidad, seguridad y eficacia de los productos descritos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993”, así como a realizar “las actividades de inspección, vigilancia y control de los productos objeto de su atención”, por lo que todo lo que haga especial referencia a “medidas de adquisición, distribución, logística de implementación, mecanismos de selección programática y órdenes de prioridad en materia de vacunas, desde una perspectiva de salud pública”, le atañe al Ministerio de Salud y Protección Social. 9.- Los ciudadanos Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho, Angie Daniela Díaz Mateus y Andrés Felipe Andrade Guevara intervinieron en la presente causa como terceros con interés legítimo en las resultas del proceso, al considerarse beneficiarios del Plan Nacional de Vacunación, a efectos de instar al juez de tutela para que deniegue la protección constitucional deprecada a partir de las siguientes premisas: (i) la controversia sobre la constitucionalidad de la Ley 2064 de 2020 debe ventilarse ante la propia jurisdicción constitucional, conforme a lo preceptuado en el artículo 241 Superior; (ii) salvo por la injerencia del Ministerio de

Salud y Protección Social, los restantes Ministerios que fueron vinculados al trámite tutelar tienen poca o nula participación en los temas objeto de las pretensiones; (iii) se pretende reemplazar una vacuna por medicinas alternativas cuya efectividad se respalda en meras especulaciones de carácter subjetivo; (iv) la autorización respecto del tratamiento de datos del titular no es necesario cuando se trate de casos de urgencia médica o sanitaria; (v) la implementación de una consulta popular o de un referendo durante una situación de emergencia sanitaria elevaría los altos índices de mortalidad existentes y atentaría contra la salvaguarda de la vida de la población; y, (vi) el proceso de aplicación de la vacuna contra el COVID-19 debe ser público, de modo que “todos los ciudadanos tengan acceso libre a las actividades desarrolladas en torno a esta actividad”, por fuera de lo cual “debe respetarse el principio de publicidad frente a los contratos estatales con las farmacéuticas Pfizer, Sinovac, Moderna, AstraZeneca, Jansen y demás”. 10.- La Procuraduría 136 Judicial II para Asuntos Administrativos participó en el trámite del presente juicio, mediante concepto en el que coligió que “había mérito suficiente para que se negara la acción de tutela por improcedente”, ya que no es “el mecanismo judicial principal y apto para la protección de los derechos invocados como vulnerados”, debido a que existen otros medios de control idóneos no solo para juzgar la constitucionalidad o legalidad de las normas censuradas, sino para obtener el registro sanitario de los tratamientos alternativos -dióxido de cloro e ivermectinaque pretenden reemplazar la vacuna contra el

COVID-19 que, en todo caso, “es de aplicación libre, voluntaria e informada, según lo preceptuado en el Decreto 109 de 2021”. 11.- La Presidencia de la República de Colombia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Congreso de la República conformado por el Senado y la Cámara de Representantes, pese a haber sido convocados al presente trámite, no se pronunciaron frente al requerimiento efectuado.

C. Sentencia de primera instancia 12.- En sentencia del 4 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección Cdenegó el amparo constitucional solicitado por el accionante al considerarlo improcedente. Previa desvinculación del proceso de la totalidad de Ministerios que integran el Gobierno Nacional, salvo 6 las carteras de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, del Congreso de la República y de la Superintendencia de Industria y Comercio, por falta de legitimación en la causa por pasiva, la autoridad judicial sostuvo que “ninguna de las pretensiones estructuradas superaba el examen de procedibilidad formal propio de la acción de tutela”, en razón de su naturaleza residual y subsidiaria que “únicamente cede ante circunstancias excepcionales como la inexistencia de mecanismos ordinarios, la falta de idoneidad o de eficacia de los que sí existan o la configuración de un perjuicio irremediable”, las cuales no son susceptibles de predicarse en el caso bajo estudio.

D. Impugnación 13.- La anterior decisión fue impugnada de manera oportuna por el accionante,

quien añadió como respuesta a las consideraciones plasmadas por el fallador de primera instancia, que: (i) a pesar de no haber radicado derecho de petición alguno sobre la publicación de contratos celebrados por el Gobierno Nacional con las farmacéuticas, “ya existen solicitudes con el mismo objeto y cuya respuesta ha sido incompleta y sin claridad alguna frente a reclamos de congresistas como Jorge Robledo y José Aurelio Polo”; (ii) el juez constitucional detenta amplias facultades para requerir las pruebas de oficio que estime necesarias en aquellos casos en que el promotor del amparo no aporte la documentación que respalde sus pretensiones; (iii) es evidente la configuración de un perjuicio irremediable en el caso concreto, por cuanto la “cláusula de confidencialidad” sería la eventual respuesta a cualquier petición que busque indagar sobre la contratación pública en materia de vacunas, sin perjuicio de subrayar la “ausencia de participación ciudadana en las decisiones atinentes a la emergencia sanitaria”; y (iv) la demanda de inconstitucionalidad incoada en contra de la Ley 2064 de 2020 fue rechazada sin justificación alguna.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

E. Competencia 14.- Es competente esta Sala para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19914. 14.1.- Debe precisarse, además, que en los estrictos términos de los artículos 135

y 256 del Acuerdo 80 de 2019, por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, le corresponde a la Sección Tercera resolver las acciones 4 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 “DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección 7 de tutela que sean de su competencia, de acuerdo con la distribución de los procesos entre las secciones y el correspondiente reparto por la Secretaría General de la Corporación. 14.2.- En ese orden, la Sala habrá de determinar en sede de segunda instancia si se confirma, modifica o revoca el fallo de primer grado proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección C-, a través del cual se negó por improcedente el amparo constitucional deprecado por el señor Christian Santiago Ayala Guerrero contra la Presidencia de la República de Colombia y otros.

F. Impedimento formulado 15.- Al tenor de lo previsto en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”7, el Consejero José Roberto Sáchica Méndez se declaró impedido para decidir en el proceso de tutela de la referencia8, invocando para ello la causal consagrada en el numeral 4º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal9.

Sin embargo, la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico, luego de estudiar dicha manifestación, decidió declararla infundada y devolver el expediente al despacho de origen en proveído del 18 de mayo de 2021. De esta manera, la Sala habrá de proseguir con el estudio del asunto a fin de delimitar la problemática jurídica subyacente y, al mismo tiempo, perfilar una posible solución desde el punto de vista jurisprudencial y normativo. Tercera (…) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado (…)”. 6 “ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. Las impugnaciones y demás asuntos relacionados con las acciones de tutela y de cumplimiento, serán resueltos por la Sección o Subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien haya correspondido el reparto y su trámite se hará por la Secretaría General de la Corporación.// Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto (…)”. 7 En el referido artículo se establece lo siguiente: “(…) El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente (…)”.

8 Expediente digital, escrito del 16 de abril de 2021 disponible en el aplicativo web SAMAI. 9 Esta causal se estructura cuando “(…) el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso”. 8

G. Legitimación en la causa por activa y por pasiva 16.- Tal como lo prevé el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un instrumento de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados con ocasión de las acciones u omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en aquellos eventos delineados por la Ley10.

En correspondencia con tal mandato superior, el Decreto 2591 de 199111, en su artículo 10, definió los titulares de la acción de tutela12, quienes podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa). De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas,

siempre que el titular de los derechos haya autorizado expresamente su mediación o se adviertan situaciones de desamparo e indefensión). 16.1.- En línea con las anteriores precisiones, ha de advertirse, de cara al asunto sub iudice, que el señor Christian Santiago Ayala Guerrero promovió la presente acción de tutela con la finalidad, no solo de procurar la protección constitucional de sus derechos a la vida, a la integridad física, a la libertad individual, a la autonomía, a la libertad de conciencia, a la salud y a la participación política, sino en el interés de lograr la suspensión del Plan Nacional de Vacunación respecto de toda la población colombiana en general, para lo cual, indiscutiblemente, no tiene legitimación, pues no acredita el ejercicio de ningún tipo de representación o de agencia oficiosa, que son requerimientos estatuidos para garantizar el acceso 10 Cfr. Sentencias T-778 de 2010, T-495 de 2013, T-561 de 2013, T-679 de 2013, T-470 de 2014, T-540 de 2015, T-361 de 2017, T-307 de 2018 y T-341 de 2019 de la Corte Constitucional. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política”. 12 La propia jurisprudencia constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo fundamento estriba precisamente en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, también lo es que ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el atinente

a la debida acreditación de la legitimación por activa -o la titularidadpara promover el recurso de amparo constitucional. Cfr. Sentencias T-464A de 2006, T-493 de 2007 y C-483 de 2008 de la Corte Constitucional. 9 material a la administración de justicia, con miras a impedir arbitrariedades o abusos que desnaturalizan los rasgos distintivos que informan al mecanismo de tutela protector y garante de los derechos fundamentales de los asociados. De ahí que, se deba afirmar que la parte actora no está legitimada en la causa por activa para actuar en representación o como agente oficioso de toda la sociedad o en favor de terceros, puesto que en ningún momento acreditó obrar en su nombre, o goza de mandato legal o vocería para el efecto, además de que dejó de individualizar y determinar el número de posibles afectados en favor de quienes interpela la protección tutelar deprecada, obviando explicar los motivos que les impidieron actuar para justificar la imposibilidad práctica de defensa de sus derechos fundamentales. Lo anterior, también lleva indefectiblemente a considerar, tal y como lo hizo en su fallo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección C-, que la única lectura admisible del asunto en cuestión es que el señor Ayala Guerrero actúa en nombre propio, y carece de legitimación en la causa por activa para elevar en nombre de terceros varias de las pretensiones que enarbola, como las de exigir al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos “la aprobación inmediata del estudio presentado por el señor Eduardo Insignares

sobre el dióxido de cloro N 20201082602”. 16.2.- Por otro lado, en lo atinente al extremo procesal opuesto, es menester indicar que, conforme con lo establecido en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 199113, solo la Presidencia de la República de Colombia, los Ministerios de Sa