CE - 520012333000201600368011SENTENCIA20230523193719

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 52001-23-33-000-2016-00368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Demandado: Municipio de Ipiales

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta, prescripción.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de 21 de noviembre de 2018, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Cirley Liliana Ordóñez Muñoz , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 1063-13-01-1003, de 17

la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Cirley Liliana Ordóñez Muñoz , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 1063-13-01-1003, de 17 de diciembre de 2015, por el cual el municipio de Ipiales le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pa go de las respectivas prestaciones sociales y aportes a la Seguridad Social derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento de la relación de trabajo entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2014; ii) el reconocimiento y pago de las acreencias laborales dejadas de percibir en ese período, tales como cesantías, intereses sobre las cesantías, factores salariales, valores derivados de la seguridad social, auxilio de alimentación y de transporte, dotaciones, reajuste salarial y sanciones; iii) se condene a la demandada al pago de los perjuicios morales y materiales; y, iv) el ajuste de las sumas resultantes al IPC.2

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Cirley Liliana prestó sus servicios en el «nivel jerárquico asistencial » para el

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Cirley Liliana prestó sus servicios en el «nivel jerárquico asistencial » para el municipio de Ipiales, de manera ininterrumpida, desde el 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2014, a través de contratos de prestación de servicios y mediante cooperativas de trabajo asociado.

1. Desarrolló sus actividades en tiempo completo, por lo que cumplía , de lunes a viernes, con el horario programado por la entidad; sin embargo, aunque también laboró horas extras, dominicales y festivos, no se le reconocieron.

1. Durante toda la vinculaci ón, era presentada como trabajadora del municipio, cumplió metas, obedeció reglamentos y asistió a reuniones y capacitaciones.

1. El 4 de noviembre de 2010, debido a su embarazo de alto riesgo, fue trasladada como auxiliar administrativa a la Alcaldía de Ipiales , para ejecutar labores de recepción y fotocopiado.

1. El 26 de noviembre de 2015, presentó derecho de petición ante el municipio de Ipiales, donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las correspondientes prestaciones sociales.

1. El 17 de diciembre de 2015 , la jefe de la Oficina Asesora de Planeación y Direccionamiento, mediante el oficio 1063-13-01-1003, negó las peticiones.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución; 32 de la Ley 80 de 1993; 22 y 23

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución; 32 de la Ley 80 de 1993; 22 y 23 de la Ley 100 de 1993; las leyes 65 de 1946 y 344 de 1996; y los decretos 2567 de 1946, 1160 de 1947, 1045 de 1978, 2712 de 1999, 1267 de 2000 y 1919 de 2002. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente:

1. El acto administrativo demandado debe declararse nulo porque la negativa del municipio de Ipiales a reconocer la existencia de la relación laboral refuerza la idea de que utilizó incorrectamente la figura contractual para encubrir la verdadera naturaleza del vínculo.

1. En este caso, los hechos demuestran que lo surgido entre las partes fue una vinculación laboral, ya que se presentaron los elementos propios del contrato de trabajo: la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración; todos ellos en un período de más de siete años.

1. De igual manera, el acto es nulo porque confirma la evasión del pago del porcentaje de los aportes al sistema de la Seguridad Social y riesgos profesionales que la actora asumió en su totalidad, que, de haberse aplicado el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, también le correspondía al municipio.3

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

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Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Por todo ello, au nque entre la señora Ordóñez y el municipio de Ipiales se celebraron contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace es la de una auténtica relación laboral, la cual debe reconocerse y generar los pagos que legalmente le corresponden a la empleada.

1.2. Contestación de la demanda1

El municipio de Ipiales, por conducto de su apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las siguientes razones:

1. Entre la demandante y la demandada no hubo ninguna situación de subordinación, sino una de simple coordinación de actividades, para articular la forma y el tiempo en que la entidad iba a recibir el servicio contratado. Así pues, no se pactó , de mutuo acuerdo, una subordinación que impusiera el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección sobre la contratista.

1. Las actividades desarrolladas por la señora Ordóñez fueron convenidas en los contratos de prestación de servicios que celebró con el municipio de Ipiales; por lo tanto, «jamás ostentó la calidad de empleada pública» y, por lo mismo, no existió ninguna desvinculación de la demandada, sino el vencimiento del término contractual que finiquitó las obligaciones entre las partes.

1. En el caso de las supuestas reuniones, capacitaciones y metas exigidas por la entidad, le correspondía a la actora demostrar cuándo, dónde y quién las convocó; pero «no aducir

entre las partes.

1. En el caso de las supuestas reuniones, capacitaciones y metas exigidas por la entidad, le correspondía a la actora demostrar cuándo, dónde y quién las convocó; pero «no aducir vagamente que estos hechos sucedieron sin prueba que los respalde».

1. Dentro del acervo probatorio no existen elementos que permitan acreditar la supuesta relación de dependencia entre las partes; ya que no hay evidencia de llamados de atención, de citas a reuniones u órdenes directas impartidas por el municipio de Ipiales a la demandante.

1. En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de i) cobro de lo no debido por inexistencia del derecho reclamado; ii) prescripción; iii) buena fe al momento de realizar el contrato de prestación de servicios con la demandante; iv) pago y compensación; y, vi) la innominada.

1.3. La sentencia apelada2

El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 21 de noviembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes:

1. De las pruebas documentales y testimoniales que obran en el expediente se logra inferir que entre la demandante y el municipio de Ipiales se suscribieron «una serie de contrato s de prestación de servicios», cuyo objeto fue el apoyo a la gestión en la vigilancia y

1 Folios 144 al 161. 2 Folios 298 al 318.4

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

1 Folios 144 al 161. 2 Folios 298 al 318.4

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control del espacio público.

1. Documentalmente no está demostrada la vinculación de la demandante con cooperativas de trabajo asociado . Asimismo, aunque los testigos afirman que esta existió, no precisaron los períodos . Además, si bien en el resumen de las semanas cotizadas por la actora aparecen aportes realizados por una cooperativa de trabajo desde el 2008 al 2011, estos no incluyen la denominación de la cooperativa.

1. El período comprendido entre el «1 de enero al 1 de agosto de 2008 » está certificado como un vínculo por contrato a término indefinido, es decir, mediante un contrato laboral, el cual no es objeto de la demanda.

1. La totalidad de los contratos de prestación de servicios aportados solo permite identificar ciertos períodos de vinculación entre las partes, en medio de los cuales se presentaron interrupciones de entre uno y dos años. Por lo tanto, no cabe considerar una prestación del servicio ininterrumpida, ni el cumplimiento del elemento de la continua subordinación.

1. En resumen, en el asunto no se encuentran demostrados los elementos esenciales del contrato de trabajo, «en tanto las pruebas que obran en el expediente y los testimonios rendidos (…) no permiten (…) aseverar que existió dentro de la vinculación contractual de

1. En resumen, en el asunto no se encuentran demostrados los elementos esenciales del contrato de trabajo, «en tanto las pruebas que obran en el expediente y los testimonios rendidos (…) no permiten (…) aseverar que existió dentro de la vinculación contractual de la señora (…) Ordóñez Muñoz con el municipio (…) una relación laboral encubierta bajo la modalidad de con tratación fijada en la Ley 80 de 1993»; razón por la cual se niegan las pretensiones de la demanda.

1.4. El recurso de apelación

La parte demandante,3 a través de su apoderado judicial, formuló la alzada contra la sentencia de primer grado , la cual solicitó revocar para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. En ese sentido, precisó lo siguiente:

1. El Consejo de Estado, por virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, ha reconocido la existencia de relaciones de trabajo en vinculaciones mediadas por el contrato de prestación de servicios; sin embargo, el tribunal no dio aplicación a tal principio y optó por imponer a la demandante una carga probatoria que excede lo dispuesto por el artículo 167 del CGP.

1. En este tipo de asuntos, es favorable a la parte actora la libertad probatoria para demostrar la existencia subyacente de una relación de trabajo; no obstante, «el juzgador de instancia se encasilla en la exigencia de unas pruebas para acreditar los elementos de toda relación laboral».

1. El tribunal «yerra al pedir que se aporte un documento del cual se advierta que la vinculación fue a través de Cooperativa, puesto que precisamente la correcta aplicación del principio de primacía de la realidad conlleva a que los medios probatorios le

1. El tribunal «yerra al pedir que se aporte un documento del cual se advierta que la vinculación fue a través de Cooperativa, puesto que precisamente la correcta aplicación del principio de primacía de la realidad conlleva a que los medios probatorios le acrediten la relación laboral (…) [la cual fue demostrada por] los testigos quienes informan que sí ocurrió la vinculación (…) por Cooperativa».

3 Folios 320 al 324.5

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Por lo anterior, la sentencia incurre en un contrasentido en la valoración de la prueba, pues el tribunal «impone una tarifa legal para poder acreditar la existencia de una verdadera relación laboral, en tanto que (…) solo le es posible verificarla cuando hay contratos de prestación de servicios y estos tienen continuidad (…)».

1. Adicionalmente, también se presenta una defectuosa valoración de la certificación expedida por el asesor de Espacios Públicos del municipio de Ipiales, pues de ella «se deriva del cumplimiento de los requisitos que exige la jurisprudencia para la comprobación de los elementos, puesto que su vinculación por medio de contrato de trabajo es indebida, en tanto sus funciones no son las de trabajadora oficial, sino de empleada pública (…)».

1. En síntesis, las pruebas valoradas en su conjunto permiten «fácilmente concluir» la configuraron de los elementos esenciales de una relación laboral y, por lo mismo, un pronunciamiento favorable a las pretensiones de la demanda.

1. En síntesis, las pruebas valoradas en su conjunto permiten «fácilmente concluir» la configuraron de los elementos esenciales de una relación laboral y, por lo mismo, un pronunciamiento favorable a las pretensiones de la demanda.

1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

Vencido el término para alegar de conclusión, las partes, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.4

2. Consideraciones

2.1. Competencia

Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual, podrá decidir sin limitaciones.

2.2. Problema jurídico

Con fundamento en los argumentos de la apelación, corresponde a la Sala determinar i) si entre la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz y la entidad demandada existió una relación laboral encubierta o subyacente ; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales ordinarias y de trabajo suplementario e indemnizaciones que solicita; y, ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ -025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación, y si

lineamientos de la sentencia SUJ -025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación, y si procede la devolución de los aportes realizados en exceso por la actora a la Seguridad Social en salud.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y

4 Según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda, que obra en el folio 380, y en el historial de actuaciones del aplicativo Samai.6

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encu biertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección

ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, l engua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilida d a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formale s de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de « salario igual por un trabajo de igual valor », el

de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de « salario igual por un trabajo de igual valor », el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ameri cana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) l a oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los

5 Aprobada el 11 de abril de 1919. 6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.7

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.7

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden me noscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglament o, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reg lamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan8

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispe nsable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8

1. El contratista conserva un al to grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y d e la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a c argo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral,

7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 8 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 9 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una

relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la re alidad sobre las formas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C -154 de 1997, d eclaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salv o que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada».9

Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019)

Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de emple ado publico a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el articulo 122 de la Carta Política.10

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual.

2.3.2.1. Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestació n de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo. No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual.

o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo. No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en