CE-SEC1-EXP1978-N2498-2516

INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA – Sobre actividades de personas naturales y jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA – Alcance del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA - Antecedentes legislativos / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA – Difiere de la inspección y vigilancia / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA - Medios para su realización / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Estos antecedentes [del numeral 14 del artículo 120 de la constitución nacional] permiten concluir que la nueva función que se creaba no era de simple inspección y vigilancia si no de intervención, como se la calificó expresamente y que ese tipo de intervención no era de naturaleza diferente a la del articulo 32; sólo que para ejercerla no se exigía el mandato previo del legislador y por ello se la instituía como atribución constitucional propia del gobierno. […] La intervención del estado en la economía es una injerencia del poder público en una cualquiera de las fases del proceso económico, con el fin de producir consecuencias o efectos, también de tipo económico y que se traduce en limitaciones de la actividad privada, o de la libre empresa. Difiere sustancialmente de otro tipo de injerencias del mismo poder público en las actividades privadas con finalidades que no tienen un sentido económico, al menos directamente sino una significación de prevaleciente alcance jurídico, para conciliar el ejercicio de la libertad individual con la libertad de los

demás y con los derechos de la comunidad. De este último tipo son los diversos controles que en nuestra constitución se conocen bajo la denominación genérica de inspección y vigilancia (artículos 36, 39, 41, 120 numerales 12, 15, 19) y que son como la emanación natural de la soberanía dentro de la concepción tradicional del estado liberal. En cambio, la intervención en la economía responde a un nuevo atributo estatal que resulta del papel activo que debe asumir el poder público para procurar que la libertad no sea algo puramente formal, sino una verdadera realidad, un hecho auténtico en la vida social. Por ello la intervención desborda el simple control de la pura legalidad y se expresa en actos que persiguen un resultado económico concreto; aumento de la producción, incremento cualificado de la misma, redistribución del ingreso, aumento del poder adquisitivo del consumidor o de la demanda, etc., etc. / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA – Proceso / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA – Los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de la potestad de intervención económica tienen fuerza de ley En el proceso de intervención económica del estado se distinguen con claridad tres tipos diferentes de decisión, a saber: en un primer momento debe hacerse un juicio sobre la necesidad, la conveniencia o la oportunidad de la intervención; la decisión correspondiente es de naturaleza política y habida cuenta de ello, el artículo 32 de la C.N. se la atribuye al congreso, quien la adopta mediante la ley que confiera el mandato de intervención y señale el ámbito económico que ella deba cubrir y los fines específicos que deben perseguirse. En una segunda fase

corresponde elegir los medios idóneos para alcanzar los fines específicos previstos en la ley del mandato; antes de la reforma constitucional de 1.945, esta decisión también era de competencia del congreso, según doctrina de la corte suprema de justicia contenida en sentencia del 4 de septiembre de 1.939 G. J. No. 1950 pág. 611, pero como en el año 45 estimó el constituyente que la rama ejecutiva era la mejor dotada para la elección de tales medios y, en atención a que éstos debían tener una versatilidad compatible con el ritmo del proceso económico, versatilidad que no podía darle la ley formal, se la asignó esta función al gobierno. Como quiera que la selección de medios supone necesariamente limitaciones a la actividad que las leyes le hayan reconocido a los particulares, resulta indiscutible que la nueva competencia asignada, conlleva un poder normativo con fuerza equivalente a la de ley formal, porque de no ser así, el ejercicio de la atribución ejecutiva quedaría menguado y, en la generalidad de las veces, podría tornarse imposible. Por consiguiente, es preciso concluir que los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de la potestad de intervención económica tienen fuerza de ley. El tercer momento, corresponde al de la realización o ejecución de las medidas adoptadas; sobre este aspecto no vale la pena detenerse, porque se trata de poner en obra los medios ya adoptados vale decir ejecutarlos, para lo cual el gobierno dispone de una competencia que la constitución le asigna de manera permanente y ordinaria. En relación con los tres momentos que se han descrito, la innovación introducida por el artículo 120-14

incide sobre el primero únicamente, en cuanto la intervención "en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado", no requiere el mandato previo del legislador, pues se la instituyó como función propia del gobierno. / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA – Limitaciones del artículo 120 numeral 14 de la Constitución Nacional / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA "El propio artículo 120-14 consigna muy claras y terminantes limitaciones a ese poder, en primer lugar, le restringe la materia porque lo refiere exclusivamente al banco emisor y “a las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”, o sea que el gobierno, en ejercicio de tal facultad, no está habilitado constitucionalmente para expedir disposiciones con fuerza legal que afecten a otro tipo de personas naturales o jurídicas; el ámbito de la intervención y su poder normativo, lo restringe la constitución al banco emisor y a las personas que tengan por objeto social específico, al ya indicado. Es decir aquellas cuya actividad esencial gira en torno a la captación de ingresos no consumados y su colocación al inversionista. se trata, pues de los llamados intermediarios financieros en el mercado de capitales, como cajas y secciones de ahorro, compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversiones y demás entidades especializadas en la función de canalizar el ahorro privado nacional hacia la formación de capital".

INTERMEDIACIÓN FINANCIERA – Concepto / SEGUROS DE VIDA –

Modalidades / COMPAÑIAS DE SEGURO Y DE REASEGUROS DE VIDA – Son intermediarios financieros cuya actividad es susceptible de intervención por parte del Estado Si por los conceptos anotados, la actividad de las compañías de seguros y de reaseguros de vida implica captación, manejo y aprovechamiento de ahorro privado, como algo inherente y derivado de la naturaleza propia de su objeto social, no puede menos sino concluirse que son intermediarios financieros, de aquellos a que se refiere el numeral 14 del artículo 120 de la C.N. y que por consiguiente su actividad puede ser materia de intervención por el gobierno con fundamento en dicha disposición. SEGUROS GENERALES – Modalidades / SEGUROS GENERALES – Su actividad no constituye ninguna forma de intermediación financiera y por tanto no es susceptible de intervención por parte del Estado El examen precedente le permite concluir a la sala que la actividad que tiene por objeto la protección de amparo de riesgos en las diferentes modalidades de los seguros generales no constituye ninguna forma de intermediación financiera sobre ahorro privado y que, por lo tanto, no puede ser materia de la intervención gubernamental prevista en el numeral 14 del artículo 120 de la C.N. INVERSIONES FORZOSAS – Constituyen en principio un medio idóneo y legítimo de intervención económica / COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL – Para decretar inversiones forzosas [U]na disposición por la cual se impone a determinadas empresas que hagan inversiones obligatorias para financiar a un sector específico de la economía y que, a juicio del estado es necesario para obtener un desarrollo equilibrado de la economía nacional o para alcanzar ciertos objetivos de carácter social, entraña la

adopción de un medio que en principio es idóneo y legítimo, dentro del ejercicio de la potestad de intervención. […]. No puede afirmarse “a priori" que sólo el congreso tenga competencia para decretar inversiones privadas de carácter forzoso. Todo depende de la naturaleza y de los fines que se persigan con la disposición, pues si se trata de intervenir en la economía, el artículo 32 habilita al gobierno para adoptar la medida en cuanto exista un mandato legislativo para intervenir, y sí se trata de intervenir en la actividad de personas que manejen, ahorro privado, entonces el gobierno dispone de una atribución constitucional propia que legitima una medida de esa índole. El artículo 79 de la Constitución Nacional es una norma específica sobre iniciativa legislativa en virtud de la cual se consagra el principio general de que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros y de los ministros del despacho y se consagran unas excepciones a tal principio. Por manera que cuando en ese artículo se le reserva al gobierno iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten inversiones privadas no se define una competencia privativa del congreso para imponerlas, simplemente se prescribe que cuando por la naturaleza y fines de la inversión, le corresponda decretarla al congreso, la iniciativa del proyecto corresponde al gobierno.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 4 de febrero de 1976, Radicación CE-SEC1-EXP1976-N2150-2153-2155, C.P.

Carlos Galindo Pinilla; de 6 de mayo de 1974, Radicación CE-SEC1-EXP1974N1836, C.P. Alfonso Arango Henao; y, Corte Suprema de Justicia, de 4 de septiembre de 1939, Gaceta Judicial 950.

SÍNTESIS DEL CASO: En ejercicio de la acción de nulidad, se demandan en procesos que fueron acumulados: los artículos 2º, 5º y 8º del Decreto 2165 de 1972; los artículos 3º y 4º del Decreto 548 de 1973; y, los artículos 1º y 2º del Decreto 1523 de 1974, todos expedidos por el Gobierno Nacional, en los que se impone, en términos generales, la obligación a las compañías de seguros y reaseguros, de invertir en bonos de vivienda popular emitidos por el Instituto de Crédito Territorial y bonos de la Corporación de Vivienda Popular. En la segunda de las demandas presentadas, se indicó que las normas acusadas inciden sobre las compañías de seguros y reaseguros generales, pero no así, respecto de las compañías de seguros de vida y de reaseguros de vida, por lo que frente a éstas, las normas demandadas no estarían viciadas de inconstitucionalidad. La Sala declaró la nulidad de los artículos 2º, 5º y 8º del Decreto 2165 de 1972; del artículo 3º del Decreto 548 de 1973; y, de los artículos 1º y 2º del Decreto 1523 de 1974, pero únicamente frente a las compañías de seguros y de reaseguros generales y no así, frente a las compañías de seguros de vida y de reaseguros de vida.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 28 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 30 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 32 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 120 ORDINAL 14

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2165 DE 1972 GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 2 (Validez condicionada) / DECRETO 2165 DE 1972 GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 5 (Validez condicionada) / DECRETO 2165 DE 1972

GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 8 (Validez condicionada) / DECRETO 548 DE 1973 GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 3 (Validez condicionada) / DECRETO 1523 DE 1974 GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 1 (Validez condicionada) / DECRETO 1523 DE 1974 GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 2 (Validez condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de mil novecientos setenta y ocho (1978) Radicación número: CE-SEC1-EXP1978-N2498 (ACUMULADO 2516)

Actor: WILLIAM SALAZAR LUJAN

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: SESIÓN DEL DÍA FEBRERO 3 DE 1978.

LAS DEMANDAS PRIMERA.- EL DOCTOR WILLIAM SALAZAR LUJAN, QUIEN DICE OBRAR EN SU PROPIO NOMBRE, HA PEDIDO QUE SE DECLARE LA NULIDAD DE LOS ARTICULOS 2º, 5º Y 8º DEL DECRETO 2165 DE 1972, 3º Y 4º DEL DECRETO 548 DE 1973 Y 1º Y 2º DEL DECRETO 1523 DE 1974. ESTA

DEMANDA TIENE FECHA DEL 6 DE AGOSTO DE 1976.

EN VIRTUD DE LOS ARTÍCULOS 2º, 5º Y 8º DEL DECRETO 2165 DE 1972 SE IMPUSO A LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS LA OBLIGACIÓN DE INVERTIR UN 55 Y UN 60%, RESPECTIVAMENTE DE LOS AUMENTOS QUE REGISTREN SUS RESERVAS TÉCNICAS SOBRE LAS CIFRAS DE LOS BALANCES A 31 DE DICIEMBRE DE 1931, PREVIA

DEDUCCION DE LOS PRÉSTAMOS CON GARANTÍA DE TÍTULOS

CORRESPONDIENTES A DICHOS AUMENTOS. LAS NORMAS CITADAS

PREVÉN QUE EL CUMPLIMIENTO DE TAL EXIGENCIA, SE REALICE

MEDÍANTE LA COMPRA DE BONOS DE DEUDA PÚBLICA DENOMINADOS

"BONOS DE VIVIENDA POPULAR, EMITIDOS POR EL INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL Y DE LA INVERSIÓN EN BONOS DE LA CORPORACIÓN DE VIVIENDA POPULAR DURANTE EL AÑO DE 1973, EN LA PROPORCION QUE SEÑALE EL ARTÍCULO 5º DEL DECRETO 2165 DE 1972.

Así MISMO SE ESTABLECE QUE LAS BASES ULTERIORES PARA CALCULAR

EL MONTO DE TALES INVERSIONES SE DETERMINE TRIMESTRALMENTE

SEGUN LAS CIFRAS DE LOS BALANCES CONSOLIDADOS DE MARZO,

JUNIO, SEPTIEMBRE Y DICIEMBRE DE CADA AÑO.

EL ARTÍCULO 3º DEL DECRETO 548 DE 1973 PRESCRIBE QUE LOS

AJUSTES EN LAS REFERIDAS INVERSIONES OBLIGATORIAS QUE

RESULTEN DEL NUEVO SISTEMA DE CÓMPUTO ESTABLECIDO EN EL

INCISO PRIMERO DEL ARTICULO 9º DEL DECRETO 2165 Y, DEL INCREMENTO DE LAS BASES DE INVERSION COMO CONSECUENCIA DE LA COMPARACIÓN DE LOS BALANCES EN 31 DE DICIEMBRE DE 1971 Y DE 1972 SE HAGA EN LOS BONOS DE VIVIENDA POPULAR QUE EMITA EL INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL. EL ARTÍCULO 4º DE ESTE MISMO DECRETO DISPONE QUE SU VIGENCIA EMPIEZA DESDE LA FECHA DE SU

EXPEDICION.

EL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 1523 DE 1974 PRESCRIBE QUE LOS AUMENTOS DE LAS RESERVAS TÉCNICAS DE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS SOBRE LAS CIFRAS DE LOS BALANCES A 31

DE DICIEMBRE DE 1971 POR CONCEPTO DE PRIMAS ACEPTADAS EN EL

INTERIOR DEL PAÍS DEBEN INVERTIRSE EN BONOS DEL INSTITUTO DE

CRÉDITO TERRITORIAL Y QUE, EN RELACIÓN CON LOS AUMENTOS DE

LAS MISMAS RESERVAS POR CONCEPTO DE PRIMAS ACEPTADAS EN EL

EXTERIOR, DISPONE QUE SE SUSCRIBAN DOCUMENTOS DE CREDITO

REPRESENTATIVOS DE MONEDA EXTRANJERA, PREVIA

REGLAMENTACION QUE EXPIDA, AL EFECTO LA SUPERINTENDENCIA

BANCARIA.

EL DEMANDANTE CONTRAE SU PRETENSION DE NULIDAD A LAS

DISPOSICIONES REFERIDAS EN CUANTO IMPONEN LAS OBLIGACIONES

ALLÍ DETERMINADAS A LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS

GENERALES, O SEA QUE SU PRETENSIÓN NO COMPRENDE LOS EFECTOS

DE ESAS MISMAS DISPOSICIONES EN RELACIÓN CON LAS COMPAÑÍAS DE

SEGUROS DE VIDA Y DE REASEGUROS DE VIDA.

SE AFIRMA EN LA DEMANDA QUE COMO LAS DISPOSICIONES

ACUSADAS FUERON DICTADAS POR EL GOBIERNO CON INVOCACIÓN DEL

ORDINAL 14 DEL ARTÍCULO 120 DE LA CONSTITUCION ENTRAÑAN

VIOLACIÓN DE NORMAS SUPERIORES DE DERECHO, A SABER:

A).- DEL PROPIO ORDINAL 14 QUE SE INVOCÓ PARA

EXPEDIRLAS POR APLICACIÓN INDEBIDA Y DEL ORDINAL 15 DEL MISMO

ARTÍCULO, POR FALTA DE APLICACIÓN.

DESPUÉS DE CITAR LAS SENTENCIAS DEL 6 DE MAYO DE 1974

(EXPEDIENTE 1836) Y DEL 14 DE JUNIO DE 1974 (EXPEDIENTES

ACUMULADOS 1932, 1939) SOSTIENE EL ACTOR QUE LAS COMPAÑÍAS DE

SEGUROS Y DE REASEGUROS GENERALES NO TIENEN COMO OBJETO

ESPECÍFICO LA INTERMEDIACION FINANCIERA, PUES SU FUNCIÓN NO

CONSISTE EN CAPTAR, MANEJAR O INVERTIR AHORRO PRIVADO; AGREGA QUE, COMO SU ACTIVIDAD SE REDUCE A ACEPTAR UN TRASLADO DE

RIESGOS, LAS PROVISIONES QUE HACEN TALES ENTIDADES, IMPROPIAMENTE LLAMADAS RESERVAS TÉCNICAS CONSTITUYEN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS MISMAS, UN INGRESO DIFERIDO Y MIRADAS

"BAJO EL ENFOQUE DEL ASEGURADO SON UN GASTO PAGADO

ANTICIPAGAMENTE”.

MAS ADELANTE EXPRESA EL DEMANDANTE QUE LAS

COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS GENERALES "NO SON SUSCEPTIBLES DE INTERVENCIÓN CON BASE EN EL ORDINAL 14 DEL ARTÍCULO 120 Y QUE, EN RELACIÓN CON ELLAS, EL GOBIERNO SOLO

PUEDE EJERCER LA "INSPECCION NECESARIA…. CONFORME A LAS

LEYES", POR LO CUAL AL EXPEDIR LAS NORMAS ACUSADAS INCURRIÓ,

TAMBIÉN EN VIOLACIÓN DEL ORDINAL 15 DEL MISMO ARTÍCULO, POR

FALTA DE APLICACIÓN, EN CUANTO SOLO MEDIANTE UNA LEY EN

SENTIDO FORMAL PUEDEN REGULARSE LAS INVERSIONES FORZOSAS DE

LAS EXPRESADAS SOCIEDADES.

B).- VIOLACIÓN POR FALTA DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 32, 30 Y 55 DE LA C.N.

1.- LA INTERVENCIÓN ECONOMICA DEL ESTADO SOBRE

PERSONAS CUYA ACTIVIDAD NO TENGA POR OBJETO EL MANEJO, APRO

VECHAMIENTO O INVERSIÓN DE LOS FONDOS PROVENIENTES DEL

AHORRO PRIVADO ÚNICAMENTE PUEDE REALIZARSE, PREVIO MANDATO LEGAL Y NO MEDIANTE REGLAMENTOS AUTÓNOMOS. 2.- SOLO, MEDIANTE UNA LEY EXPEDIDA CON EL LLENO DE LOS

REQUISITOS QUE LA CONSTITUCIÓN PREVÉ, PUEDE LIMITARSE EL

DERECHO DE PROPIEDAD QUE EL ASEGURADO TIENE SOBRE LOS

DINEROS QUE RECIBE COMO CONTRAPRESTACIÓN DE SUS SERVICIOS

3.- AL INMISCUIRSE EL GOBIERNO EN MATERIA PROPIA Y

EXCLUSIVA DEL CONGRESO, POR RAZON DE HABER DICTADO LAS

EXPRESADAS DISPOSICIONES, HA INCURRIDO EN VIOLACIÓN DEL

ARTÍCULO 55 DE LA CARTA, QUE CONSAGRA LAS FUNCIONES SEPARADAS

DE LAS RAMAS DEL PODER PÚBLICO,

SEGUNDA: EL MISMO DEMANDANTE DR. SALAZAR LUJAN PRESENTÓ POSTERIORMENTE, EL 3 DE SEPT. DE 1976, OTRA DEMANDA EN LA CUAL PIDE LA NULIDAD DE LAS MISMAS DISPOSICIONES, PERO, YA NO SÓLO EN

CUANTO ELLAS INCIDEN SOBRE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS GENERALES SINO TAMBIÉN POR SU INCIDENCIA SOBRE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS DE VIDA Y DE REASEGUROS DE VIDA. RECONOCE EL DEMANDANTE QUE ESTAS ÚLTIMAS SOCIEDADES SI MANEJAN AHORRO Y QUE, POR LO TANTO, LAS DISPOSICIONESACUSADAS NO ESTARÍAN VICIADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD, SI SÓLO

SE LES EXAMINARA A LA LUZ DE LA LIMITACION PREVISTA EN EL ORDINAL

14 DEL ARTÍCULO 120 DE LA C.N.

NO OCURRE LO PROPIO, AGREGA EL ACTOR, SI LAS NORMASACUSADAS SE EXAMINAN EN FUNCION DE LO ''PRECEPTUADO EN EL ARTÍCULO 79 DE LA MISMA CARTA, SEGUN EL CUAL, ÚNICAMENTE EL

CONGRESO PUEDE DECRETAR INVERSIONES PÚBLICAS O PRIVADAS.

PARA SUSTENTAR EL CARGO EXPRESA:

"SI, COMO SE VIÓ, EXISTE UN LÍMITE DE ATRIBUCIÓN EXPRESA

AL CONGRESO, EN VIRTUD DEL CUAL EL GOBIERNO NO PUEDE,

AUNQUE TENGA COMPETENCIA IMPLÍCITA RATIONE MATERIAE,

LLEVAR SU POTESTAD INTERVENTORA, QUE EJERCE CON BASE

EN EL ORDINAL CATORCE, A AQUELLAS ESFERAS O ASUNTOS

EXPRESAMENTE ATRIBUÍDOS POR LA CARTA AL CONGRESO,

TAL COMO OCURRE CON LAS INVERSIONES PRIVADAS

OBLIGATORIAS, AL TENOR DE LO DISPUESTO POR EL SEGUNDO

INCISO DEL ARTICULO SETENTA Y NUEVE, RESULTA CLARO QUE

LAS NORMAS ACUSADAS, AL OBLIGAR A LAS COMPAÑÍAS DE

SEGUROS Y REASEGUROS A INVERTIR GRAN PARTE DE SUS

RESERVAS TÉCNICAS EN "BONOS DE VIVIENDA POPULAR",

APOYÁNDOSE PARA ELLO EN EL ORDINAL CATORCE DEL

ARTICULO CIENTO VEINTE, VIOLA EL CITADO TEXTO, POR

APLICACIÓN INDEBIDA, AL DÁRSELE UN ALCANCE QUE NO TIENE

ASÍ COMO EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO SETENTA Y

NUEVE DE LA CARTA, POR FALTA DE APLICACIÓN, AMBOS POR

LA SENCILLÍSIMA RAZÓN DE QUE ESTA MEDIDA ESPECÍFICA DE

INTERVENCIÓN, CUAL ES LA INVERSION PRIVADA OBLIGATORIA

DE TALES RESERVAS O INVERSIÓN FORZOSA, SÓLO PUEDE SER

DECRETADA POR LA LEY EMANADA DEL CONGRESO, POR SER

ATRIBUCIÓN QUE LA CARTA EXPRESAMENTE RESERVA A TAL

ORGANO COMO PROPIA, Y NÓ POR.EL GOBIERNO, CON BASE EN

LA FACULTAD IMPLÍCITA QUE, PARA REGULAR TAL ASUNTO,

PODRÍA DERIVARSE DEL ORDINAL CATORCE ANALIZADO Y EN

RAZÓN DE LAS CARACTERÍSTICAS DE ALGUNAS DE LAS

RESERVAS QUE SON PROPIAS EN LA ACTIVIDAD

ASEGURADORA, SIEMPRE Y CUANDO QUE NO EXISTIERA, SE

REPITE UNA VEZ MAS, LA COMPETENCIA EXPRESA QUE AL

EFECTO SEÑALA LA LEY SUPREMA AL CONGRESO.

ASÍ LAS COSAS, ES INCUESTIONABLE QUE EL GOBIERNO, AL

OBLIGAR MEDIANTE LAS NORMAS ACUSADAS A LAS COMPAÑÍAS

DE SEGUROS Y REASEGUROS A EFECTUAR INVERSIONES

FORZOSAS SOBRE SUS RESERVAS TÉCNICAS DIO UN ALCANCE

QUE NO TIENE EL ORDINAL CATORCE DEL ARTÍCULO CIENTO

VEINTE Y VIOLÓ POR FALTA DE APLICACION, EL INCISO

SEGUNDO DEL ARTÍCULO SETENTA Y NUEVE, AMBOS DE LA

CONSTITUCION NACIONAL, INVADIENDO CON SU IRREGULAR

PROCEDER, UNA ÓRBITA DE INTER VENCIÓN QUE LA CARTA HA

RESERVADO AL CONGRESO, CUAL ES LA DE DECRETAR

INVERSIONES PRIVADAS O FORZOSAS, SIN IMPORTAR LA

ACTIVIDAD QUE DESARROLLE EL SUJETO INTERVENIDO”.

POR LO DEMÁS EL ACTOR REITERA LOS ARGUMENTOS QUE

EXPUSO EN SU ANTERIOR LIBELO DE DEMANDA.

A SOLICITUD DEL INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL, QUE

SE CONSTITUYÓ COMO PARTE IMPUGNADORA, SE DECRETÓ LA ACUMULACIÓN DE LOS PROCESOS CORRESPONDIENTES A LAS DOS DEMANDAS DE QUE SE HA HECHO MÉRITO, PARA SER FALLADOS EN

UNA MISMA SENTENCIA.

SÍNTESIS DE LA ARGUMENTACION DE LA PARTE IMPUGNADORA

1º).- LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS, TANTO

DE VIDA COMO GENERALES, MANEJAN FONDOS PROVENIENTES DEL

AHORRO PRIVADO POR LAS SIGUIENTES RAZONES:

A).- BUENA PARTE DE LOS DINEROS QUE MANEJAN ESTAS ENTIDADES CORRESPONDEN A LAS PRIMAS NO DEVENGADAS QUE CONSTITUYEN LA RESERVA TÉCNICA, Y QUE DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONOMICO EN CUANTO SE TRATA DE UN CONSUMO QUE SE PAGA POR

ANTICIPADO ES AHORRO DEL ASEGURADO, LO CUAL VIENE A SER

CORROBORADO POR LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EN NUESTRA

LEGISLACIÓN, SALVO EL CASO DEL SEGURO DE TRANSPORTE (ARTÍCULO

1119 C. DE C.) NO SE TRATA DE UN CONSUMO QUE SE CAUCE

IRREMEDIABLEMENTE, PUES EL ARTÍCULO 1071 CONSAGRA DE MANERA

GENERAL Y SALVO LA EXCEPCION ANOTADA, LA FIGURA DE LA

REVOCACIÓN DEL CONTRATO DE SEGURO, QUE LE PERMITE AL

ASEGURADO RECUPERAR LA PRIMA NO DEVENGADA.

B).- LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS EN CUANTO NO SON SINO

ADMINISTRADORAS DE UN FONDO COMÚN DE LOS ASEGURADOS PARA

EL AMPARO DE RIESGOS, MANEJAN AHORRO PRIVADO.

C).- ES INDISCUTIBLE QUE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS SON

IMPORTANTES INSTRUMENTOS DE CAPITALIZACION INTERNA DESTINADOS POR SU NATURALEZA A IRRIGAR DISTINTOS FRENTES DE LA ECONOMÍA NACIONAL POR LO CUAL ESTÁ FUERA DE DUDA QUE MANEJAN

AHORRO.

D)- LA PROPIA LEY COLOMBIANA (ARTÍCULO 62 LEY 130 DE 1959

DEFINE A LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS COMO INTERMEDIARIAS

FINANCIERAS).

ESTAS RAZONES LLEVAN A CONCLUÍR A LA PARTE

IMPUGNADORA QUE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS Y DE REASEGUROS,

EN CUANTO DESARROLLAN UNA ACTIVIDAD DE MANEJO DEL AHORRO

PRIVADO O DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA, PUEDEN SER SUJETOS PASIVOS DE LA INTERVENCIÓN PREVISTA EN EL ORDINAL 14 DEL ARTÍCULO 120 DE LA C.N, LO CUAL LE PERMITE CONCLUÍR EN LA

CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE LAS NORMAS ACUSADAS.

2º).- SOBRE LA VIOLACIÓN DEL ART'ICULO 79 DE LA

CONSTITUCIÓN QUE ADUCE EL DEMANDANTE, SOSTIENE EL

IMPUGNADOR QUE EL OBJETO DE ESTA DISPOSICIÓN NO ES ESTABLECER

UNA COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO PARA DECRETAR

INVERSIONES FORZOSAS, SINO PRESCRIBIR QUE CUANDO ÉSTAS SE IMPONGAN POR MEDIO DE LEYES, LA PRESENTACIÓN DEL RESPECTIVO PROYECTO ESTÁ RESERVADA AL GOBIERNO; TANTO ES ASÍ QUE, EN LA PROPIA CARTA, SE FACULTA AL GOBIERNO PARA CUIDAR DE LA EXACTA RECAUDACION Y ADMINISTRACIÓN DE LAS RENTAS Y CAUDALES PUBLICOS Y PARA DECRETAR SU INVERSIÓN CON ARREGLO A LAS LEYES. AGREGA QUE, POR LO DEMÁS, SI LA FUNCIÓN QUE SE ATRIBUYE AL GOBIERNO EN EL ORDINAL 14 ES DE INTERVENCIÓN HA DE ENTENDERSE COMPRENDIDA EN ELLA EL ATRIBUTO DE DECRETAR, RÉGLAMENTAR O REGULAR INVERSIONES FORZOSAS, POR LO CUAL LAS NORMAS ACUSADAS NO SON VIOLATORIAS DEL ARTÍCULO 79 DE LA C.N. 3).- POR ÚLTIMO, DICE EL IMPUGNADOR QUE AL RESTRINGIR EL ACTOR SU PRETENSION A LA NULIDAD DE LOS ARTÍCULOS 2º, 5º Y 8º DEL

DECRETO 2165 DE 1.972 NO DEMANDÓ LA PROPOSICIÓN JURÍDICA

COMPLETA, LO CUAL IMPIDE QUE EL FALLADOR PUEDA DARLE

PROSPERIDAD A LA DEMANDA, PUES SI LO HICIERA SE PRODUCIRÍA

COMO RESULTADO LA DESAPARICIÓN DE LAS INVERSIONES FORZOSAS

PARA LAS COMPAÑÍAS -DE SEGUROS. TEXTUALMENTE AFIRMA: "AL DECLARARSE EVENTUALMENTE LA INCONSTUTICIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 2º, 5º Y 8º DEL DECRETO 2165/72 Y QUEDAR

VIGENTES ÉL ARTÍCULO 1º DEL MISMO DECRETO Y EL ARTÍCULO

1º DEL DECRETO 102/75 EL RÉGIMEN DE INVERSIONES

FORZOSAS DESAPARECERÍA POR COMPLETO PARA LAS

COMPAÑÍAS DE SEGUROS. EN EFECTO, FRENTE A UN RÉGIMEN ORGINALMENTE ESTABLECIDO POR DECRETO LEY, HABRÍA QUE DECIR: 1) NO SE APLICA EL ARTÍCULO 6º DEL DECRETO 1691/60,

PORQUE LAS INVERSIONES FORZOSAS FUERON CONGELADAS

POR EL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 2165/72 Y LIBERADAS POR

EL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 102/75, AMBOS DICTADOS EN

DESARROLLO DEL ORDINAL 14 DEL ARTÍCULO 120 DE LA

CONSTITUCION, ARTÍCULOS QUE ESTAN VIGENTES MIENTRAS NO SE DEROGUEN O DECLAREN INCONSTUTUCIONALES. 2) NO SE APLICA EL ARTÍCULO 2º DEL DECRETO 2165/72 SOBRE LASINVERSIONES FORZOSAS DE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS

PORQUE, POR DESBORDAR LAS ATRIBUCIONES DEL ORDINAL 14

DEL ARTÍCULO 120, FUE DECLARADO INCONSTITUCIONAL POR

EL CONSEJO DE ESTADO. Y NO SE ENTIENDE CÓMO PUEDE SER

POSIBLE ESE RESULTADO COMO CONSECUENCIA DE UN FALLO

QUE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY PRESUMEN IMPLÍCITAMENTE

QUE SE DICTA PARA LA PROTECCIÓN DEL ORDEN JURÍDICO.

POR ESO HAY QUE CONCLUÍR QUE LOS ARTÍCULOS 1º. Y 2º. DEL

DECRETO 2165/72 FORMAN UNA UNIDAD INDISOLUBLE Y QUE EN

EL CONTEXTO DEL DECRETO MENCIONADO NO ES CONCEBIBLE

UN ARTÍCULO SIN LA EXISTENCIA DEL OTRO. POR LO MISMO

QUE ESTÁN INDISOLUBLEMENTE IMBRICADOS, LA

DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2º.

QUE PIDE EL ACTOR SÓLO ES POSIBLE SI SIMULTÁNEAMENTE

SE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1º. O

SEA QUE LA DEMANDA NO CITÓ LA PROPOSICIÓN JURÍDICA

COMPLETA Y EL CONSEJO DE ESTADO, POR TANTO, ESTÁ

INHIBIDO PARA DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS

DECRETOS ACUSADOS".

EL CONCEPTO FISCAL PRIMERO-. EN RELACIÓN CON LA INTERPRETACIÓN SOBRE EL ALCANCE DE LA NORMA CONTENIDA EN EL NUMERAL 14 DEL ARTÍCULO

120 DE LA C.N. CITA Y TRANSCRIBE SENTENCIAS ANTERIORES DEL CONSEJO DE ESTADO, ESPECIALMENTE LAS PRONUNCIADAS EL 14 DE JUNIO DE 1974 Y EL 21 DE AGOSTO DE 1977, CUYOS CRITERIOS DICE

COMPARTIR, EN CUANTO A LA NATURALEZA MISMA DE LA FUNCIÓN

ATRIBUÍDA AL GOBIERNO. AL RESPECTO EXPRESA:

"SOBRE EL ALCANCE QUE PUEDA TENER EL NUMERAL

TRANSCRITO, SI BIEN EXISTEN DIFERENTES

INTERPRETACIONES, TODAS ELLAS, SINEMBARGO, COINCIDEN

EN CUANTO AL AVANCE QUE REPRESENTAN LAS

MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A LA CARTA EN EL AÑO DE

1968. AUNCUANDO, YA, DESDE ANTES EXISTÍA UNA TENDENCIA

INTERVENCIONISTA, ÉSTA SE HIZO MÁS PALPABLE, EN LA

ÚLTIMA REFORMA, AL FACULTAR AL PRESIDENTE, SIN

SUBORDINACION A LEY PREVIA, PARA INTERVENIR EN LAS

ACTIVIDADES NO SÓLO DEL BANCO DE EMISIÓN, SINO TAMBIÉN

EN LAS DE PERSONAS NATURALES O JURÍDICAS QUE TENGAN

POR OBJETO EL MANEJO O APROVECHAMIENTO Y LA

INVERSION DE LOS FONDOS PROVENIENTES DEL AHORRO PRIVADO"', SEGUNDO: SOBRE LA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 79 DE LA C. N.,

QUE ADUCE EL DEMANDANTE, MANIFIESTA:

"EN LA DEMANDA, ADEMÁS DEL NUMERAL 14, SE HACE INCAPIÉ EN EL APOYO QUE A SUS PRETENSIONES DA EL CONTENIDO DEL NUMERAL 2º. DEL ARTÍCULO 79 DE LA CARTA, PERO EN

VERDAD ESTA NORMA NINGUN RESPALDO LE BRINDA A LO

ARGUMENTADO, PUES CONFORME A LO ALLÍ EXPUESTO, DEL

ORIGEN QUE PUEDEN TENER LAS LEYES EN LAS DOS CÁMARAS, "SE EXCEPTÚAN LAS LEYES A QUE SE REFIEREN LOS ORDINALES 3º, 4º, 9º Y 22 DEL ARTÍCULO 76, Y LAS LEYES QUE

DECRETEN INVERSIONES PÚBLICAS O PRIVADAS, LAS QUE

ORDENEN PARTICIPACIONES EN LAS RENTAS NACIONALES O TRANSFERENCIAS DE LAS MISMAS; LAS QUE CREEN SERVICIOS A CARGO DE LA NACIÓN O LOS TRASPASEN A ÉSTA; LAS QUE

AUTORICEN APORTES O SUSCRIPCIONES DEL ESTADO A

EMPRESAS INDUSTRIALES O COMERCIALES, Y LAS QUE

DECRETEN EXENCIONES DE IMPUESTOS, CONTRIBUCIONES O

TASAS NACIONALES, TODAS LAS CUALES SÓLO PODRÁN SER

DICTADAS O REFORMADAS A INICIATIVA DEL GOBIERNO”.

PERO SE ENTIENDE QUE LO ANTERIOR SE RELACIONA CON LAS

LEYES EN SENTIDO FORMAL, PORQUE ADEMÁS DE LO QUE EL

INCISO COMPRENDE, EL GOBIERNO, POR RAZÓN DE OTRAS

NORMAS, TIENE COMPETENCIA PARA EXPEDIR DECRETOS CON

FUERZA DE LEY, ENTRE LOS CUALES ALGUNOS INCLUYEN A LOS

QUE SE PROFIEREN EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE AL

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA LE CONFIERE EL NUMERAL 14

DEL ARTÍCULO 120 DE LA CARTA, AUNQUE OTROS CONSIDERAN

QUE ESTOS ÚLTIMOS, LLAMADOS TAMBIÉN REGLAMENTOS

CONSTITUCIONALES O AUTÓNOMOS, NO TIENEN EL CARÁCTER

DE LEY, SINO QUE SON DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA, PERO

SIN QUE ESTA DISTINCIÓN IMPLIQUE, PARA EL CASO QUE SE

ESTUDIA OBSTÁCULO ALGUNO PARA EL EJERCICIO DE LAS

FUNCIONES QUE SE HAN CUESTIONADO”.

LA VISTA FISCAL FINALIZA ASÍ:

"LAS TRANSCRIPCIONES ANTERIORES SIRVEN NO SOLAMENTE

PARA RESPONDER LOS ARGUMENTOS QUE EN LA DEMANDA SE

HACEN RESPECTO DEL NUMERAL 14, SINO QUE IGUALMENTE

COMPRENDEN LO RELACIONADO CON LAS DEMAS NORMAS QUE

ALLÍ SE CITAN COMO VIOLADAS, ASÍ COMO TAMBIEN LO

REFERENTE A OTROS ASPECTOS REITERADAMENTE

CONTEMPLADOS EN LAS DIVERSAS PROVIDENCIAS ALUDIDAS,

COMO ES EL DE LA AFIRMACION QUE EL DEMANDANTE HACE

SOBRE EL REQUISITO DE UNA LEY PREVIA.

TODAS ESTAS CUESTIONES YA HAN SIDO IMPLÍCITAMENTE

TRATADAS EN LOS FALLOS ALUDIDOS, POR LO CUAL SOBRA

CUALQUIER INTENTO DE ANÁLISIS QUE SOBRE LOS MISMOS

TEMAS SE PRETENDA HACER.

POR TODO LO ANTERIOR Y SIN QUE SEAN NECESARIAS OTRAS

CONSIDERACIONES, EN CONCEPTO DE ESTA FISCALÍA DEBEN

NEGARSE LAS NULIDADES DEMANDADAS. SEÑORES

CONSEJEROS."

CONSIDERACIONES DE LA SALA

PRIMERO: EL NUMERAL 14 DEL ARTÍCULO 120 DE LA C.N.

INSTITUYÓ UNA FUNCION DE INTERVENCION ECONOMICA. SOBRE ESTE PUNTO LA SALA REITERA EL CRITERIO EXPUESTO EN SENTENCIA DEL 4

DE FEBRERO DE 1976 (EXPEDIENTES ACUMULADOS 2150, 2153 Y 2155).

DIJO ENTONCES LA SALA; CON PONENCIA DEL CONSEJERO GALINDO

PlNILLA

"EN EL ORDINAL 14 DEL ARTÍCULO 120 DE LA CONSTITUCIÓN,

NORMA NUEVA ADOPTADA EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL

DE 1.968, SE CONSAGRA UNA FUNCIÓN GUBERNAMENTAL QUE

EN EL TEXTO MISMO SE CALIFICA COMO DE INTERVENCIÓN

SOBRE UNA MATERIA DE INDISCUTIBLE CONTENIDO

ECONÓMICO, COMO SON "LAS ACTIVIDADES DE PERSONAS

NATURALES Y JURÍDICAS QUE TENGAN POR OBJETO EL MANEJO

O APROVECHAMIENTO Y LA INVERSIÓN DE LOS FONDOS

PROVENIENTES DEL AHORRO PRIVADO”, O SEA QUE SE TRATA

DE UNA FUNCION DE INTERVENCION "ECONÓMICA. ESTA

EXPRESIÓN TIENE EN NUESTRO DERECHO CONSTITUCIONAL UN