CE-SEC3-EXP1981-N1459

ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO / RESPONSABILIDAD

EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO / VÍA DE HECHO / PRINCIPIO DE

IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA DEL

EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / HECHO ADMINISTRATIVO /

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA /

MEDIOS DE PRUEBA / URBANIZACIÓN / EMPRESA DE ACUEDUCTO Y

ALCANTARILLADO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SENTENCIA INHIBITORIA /

EXISTENCIA DE LA SENTENCIA INHIBITORIA / PROCEDENCIA DE LA

SENTENCIA INHIBITORIA / FALLO INHIBITORIO / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La pretensión indemnizatoria en contra del Estado se puede derivar de

actuaciones, actos administrativos, hechos positivos o negativos u operaciones que hayan causado daño y configuren la responsabilidad extracontractual. El fundamento es la falla del servicio en unos casos, la simple ilegalidad en otros, las vías de hecho o el rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, y la base jurídica se encuentra en las normas constitucionales (artículos 16, 20, 21, 32, 33, 45, 51, etc.) y en el Código Contencioso Administrativo. Cuando la pretensión por perjuicios extracontractuales se funda no en un hecho u operación, sino en un acto administrativo, es indispensable que se demande la nulidad del mismo con invocación del artículo 67 del Código Contencioso Administrativo para destruir la presunción de legalidad que lo ampara y obtener el restablecimiento del derecho vulnerado.(…) [En el caso concreto] [L]a abundante prueba allegada al expediente demuestran (…) que el Distrito Especial de Bogotá se ha negado a recibir dicha Urbanización y ha explicado el motivo de esa negativa. La exigencia por parte del Distrito Especial de Bogotá de que antes de recibir las obras la Urbanización debe formalizar con las Empresas de Acueducto y Alcantarillado lo relativo a esos servicios y que sólo una vez presentados los certificados por los cuales las (…) Empresas acepten las soluciones del acueducto privado, constituye sin lugar a dudas un típico acto administrativo, una declaración de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos, de acuerdo con definición aceptada por la doctrina y la jurisprudencia. Para acceder o negar la pretensión

indemnizatoria por perjuicios, es necesario decidir primero sobre la legalidad o ilegalidad de lo exigido por el Distrito Especial. Y para un pronunciamiento en uno u otro sentido se ha debido demandar la nulidad del acto administrativo correspondiente y, a manera de restablecimiento del derecho, impetrarse la indemnización de perjuicios. No podía el actor pretender la indemnización directa, de acuerdo con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo por existir de por medio un acto cuya presunción de legalidad era necesario destruir. De lo anterior se concluye que como en el presente negocio los supuestos perjuicios sufridos por la Urbanización (…) se derivan de un acto administrativo que no fue demandado, el Consejo de Estado no podrá dictar fallo de fondo o mérito, como tampoco lo podía hacer el Tribunal a quo. Por esta razón la sentencia recurrida será revocada. La decisión inhibitoria que habrá de pronunciarse por el defecto de orden procedimental que se acaba de anotar, releva a la Sala del estudio y pronunciamiento concreto en relación con las excepciones propuestas por la parte demandada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 16 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 21 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 32 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 33 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 45 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 51 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 67 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 68

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JORGE DANGOND FLORES Bogotá D.E., dieciséis (16) de julio de mil novecientos ochenta y uno (1981)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1981-N1459

Actor: URBANIZACION BUENAVISTA LTDA

Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Cumplido el trámite correspondiente se procede al estudio para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sociedad Urbanización Buenavista Ltda., por intermedio de procurador judicial debidamente constituido, en ejercicio de la acción indemnizatoria consagrada en el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra el Distrito Especial de Bogotá, con la pretensión de obtener: "a) La suma de veintinueve millones quinientos cincuenta mil pesos ($29,550.000) moneda corriente, valor de los perjuicios materiales y morales que se le han causado a la Sociedad que represento, con los hechos y actos de la administración Distrital, hasta la fecha; b) Las sumas que se deduzcan como perjuicios, reguladas en la forma prevenida en el artículo 553 del C. J., que se causen desde la fecha de la presentación de la demanda a la fecha del pago del perjuicio". Los hechos, fundamento de las pretensiones, se expusieron así: 1o. La Urbanización Buenavista fue tramitada inicialmente en la Gobernación de

Cundinamarca, antes de incorporar el municipio de Usaquén al Distrito Especial de Bogotá. 2o. Después de llenar todos los requisitos exigidos por la Oficina de Planificación del Distrito, los proyectos de dicha Urbanización fueron aceptados en enero 29 de 1957, según aparece del memorando No. 0258 que aprueba los planes (fls. 5, 8 y 10). 3o. El 27 de marzo del mismo año se expidió la Licencia No. 1 del Departamento de Interventoría del Distrito para iniciar las obras de dicha urbanización. 4o. Los servicios de acueducto, alcantarillado y energía se estudiaron y aprobaron por la Oficina de Planificación y por la Secretaría de Obras Públicas, y sobre esa base se construyeron las mencionadas obras de Urbanización, las cuales, una vez terminadas, fueron materia de reglamentación como Urbanización mediante el Decreto No. 0704 de 9 de octubre de 1959 de la Alcaldía Mayor de Bogotá. 5o. Desde octubre de 1966, terminadas las obras, la Compañía demandante solicitó que se recibieran y se conectaran los servicios públicos, pero el Distrito se ha negado a darle una aprobación final, dando apenas disculpas verbales, conducta con la cual se le han causado perjuicios. 6o. La sociedad demandante hizo una inversión de diez millones de pesos, y los perjuicios derivan de esa inversión, del lucro cesante, del daño emergente y de los daños materiales y morales (fls. 27, 27 vto y 28). II E1 Tribunal a quo admitió la demanda y luego de cumplir con los trámites procedimentales puso fin a la instancia mediante fallo de fecha 5 de septiembre de

1972 en cuya parte resolutiva dispuso denegar las peticiones de la demanda, previa la siguiente motivación: "la. Situación. Se admitía acueducto privado. Es obvio que el radio de acción urbanizable en concepto del Distrito puede en algunos casos no coincidir con la zona de influencia de las Empresas de servicios públicos distritales (acueducto, energía, teléfonos). Necesariamente fue previendo esa circunstancia que el Acuerdo No. 15 de 1940 —dictado con mucha anterioridad al otorgamiento de la Licencia— dispuso en su Art. 4o.: "En las zonas en que el perímetro urbanizable vaya más allá de las curvas piezométricas fijadas por la Empresa de Acueducto, se permitirá el desarrollo de las urbanizaciones siempre que los interesados hagan a su costa las instalaciones necesarias para el suministro de agua filtrada del Acueducto Municipal de acuerdo con las especificaciones dadas por esta Empresa". (Hemos subrayado). "Era posible, entonces, otorgar Licencias como la aquí discutida, sobre la base de dotación de acueductos privados, cuando se concedió la autorización para realizar las obras de la Urbanización Buenavista. En la Licencia misma nada se dice en concreto, o expresamente, aunque sí se autoriza la construcción de obras para "instalación de red de acueducto, eléctrica y telefónica" (fl. 83 vto), lo cual no es lo mismo, porque dicho así, simplemente, no se determina si la red de acueducto es la privada, como no puede serlo la eléctrica ni la telefónica. "Dos consideraciones cabe hacer: "a) El Acuerdo No. 15 de 1940, del Concejo de Bogotá, señaló, por una parte, el

perímetro urbanizable de la ciudad, y por la otra, el procedimiento a seguir para otorgar licencias de construcción. Este Acuerdo rigió hasta cuando se dictó el Acuerdo No. 30 de 1961, junio 15, que sustituyó el anterior procedimiento. Se ha afirmado por la parte actora (fl. 171), que el Acuerdo No. 15 de 1940 fue modificado por la Ordenanza No. 7 de 1954, "por la cual se incorporaron seis municipios al municipio de Bogotá", entre ellos el de Usa quién —en el que está ubicada la Urbanización Buenavista—, como es de notoriedad pública. Pero de la lectura de tal Ordenanza se desprende que tales municipios anexados quedaron extinguidos como municipios, no que las zonas urbanas de cada uno de ellos y la de Bogotá, se hayan modificado, ni que los reglamentos sobre urbanización hayan quedado derogados por ese simple hecho. "b) Sentado lo anterior, se tiene que en el inc. 2o. del Art. 11 del Acuerdo No. 15 de 1940 se establece, al hablar de la aprobación de los planos para urbanizar, lo siguiente: "En el plano mismo se hará constar que la aceptación del proyecto no constituye autorización al urbanizador para enajenar parcelas ni permiso a él ni a persona alguna para edificar mientras no se hayan aprobado por la expresada Secretaría las obras de urbanización ya realizadas de conformidad con el artículo 9o. de este Acuerdo". Y a su turno el Art. 9o. expresa: "Dentro del perímetro que fija este Acuerdo no se considerará definitivamente aprobado ningún proyecto de urbanización mientras el interesado no construya las obras de saneamiento y

ornato que exigen las disposiciones municipales vigentes. La aprobación definitiva estará constituida por un acta en que conste que, además de haberse cumplido los requisitos previstos por el Acuerdo No. 48 de 1934, se han entregado dichas obras a satisfacción de la Secretaría de Obras Públicas Municipales" (Subraya la Sala). "De lo anterior se concluye que la autorización o licencia no le otorgaba autorización al urbanizador para enajenar parcelas ni para edificiar mientras no se hubiera aprobado definitivamente la Urbanización, de suerte que ahora no puede alegarse perjuicios por haber construido y no haber sido recibidas las obras, cuando el procedimiento era inverso, o sea que primero debían ser aprobadas definitivamente las obras por el Distrito para que posteriormente los urbanizadores pudieran enajenarlas. Se concluye también que para ese recibo de obras se requería que se hubiera cumplido a satisfacción con las obras de saneamiento, según las "disposiciones municipales vigentes', entre las cuales, como es obvio, está la dotación satisfactoria de acueducto. "Pero aceptando que en la licencia se autorizó la construcción de un acueducto privado —el cual en realidad fue construido por los urbanizadores, según se acreditó en el proceso— se tiene que no se demostró procesalmente que él garantizara los servicios respectivos. En efecto, a los peritos se les preguntó sobre esa garantía y contestaron, según se lee en su dictamen, a fl. 125: "5) Si las obras de acueducto y alcantarillado privado de la Urbanización garantizan para el futuro los servicios correspondientes. Por tratarse de un acueducto con base en

abastecimiento de agua por el sistema de pozo profundo y siendo este concepto altamente técnico, nos es imposible conceptuar sobre él". "De otra parte, no se ha acreditado que el acueducto privado, o sus instalaciones, se haya construido siguiendo las especificaciones dadas por la Empresa de Acueducto Distrital, como lo exige el Art. 4o. del Acuerdo 15 de 1940. "Se colige de lo anterior que no estando demostrada la suficiencia y garantía del acueducto privado, no han satisfecho los urbanizadores este requisito, que resulta indispensable para el reconocimiento de la "falla del servicio", o de la "culpa" de la Administración. "2a. situación. Se exigió posteriormente acueducto oficial. La segunda posición es la de que el Distrito se ha negado a recibir la Urbanización alegando que el único acueducto aceptable es el que suministre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y que ésta se niega a prestar tal servicio por estar la Urbanización localizada en sector hasta el cual no llega su radio de acción. "Puede pensarse que esa condición no estuvo señalada cuando se otorgó la Licencia de construcción y que por tanto no obliga a los urbanizadores, o no es razón admisible para negarse el Distrito a recibir la obra. Es claro que toda licencia o permiso es condicional, como está dicho, pero ese carácter no puede llegar hasta desconocer derechos adquiridos por los urbanizadores, si tal Licencia les crea una situación jurídica subjetiva inmodificable. Sin embargo, en el caso de autos deben observarse varios aspectos, a saber:

"a) La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá fue constituida y organizada mediante el Acuerdo No. 105 de 1955, del Distrito Especial de Bogotá, o sea con antelación de más de dos años a la fecha en que se le otorgó a la Urbanización Buenavista la Licencia en cuestión. Esto explica que con antelación a la fecha de tal Licencia, tanto el Distrito como la parte actora —entonces presuntos urbanizadores— hayan hecho gestiones para obtener que la Empresa mencionada dotara a la Urbanización Buenavista del respectivo acueducto. La Empresa se negó, y lo hizo desde entonces, por estar ubicada la "Urbanización" en zona no urbana, como lo acepta la demanda en su hecho 5o., en el cual se lee que para prestar el servicio de acueducto la Urbanización construyó un pozo profundo, y agrega: "Esta solución fue aceptada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, en vista de la imposibilidad de prestar el servicio directamente" (fl. 27). Sin embargo, anota el Tribunal que en este proceso no se ha probado tal afirmación o asentimiento de la referida empresa. "b) Como está visto, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá es una entidad descentralizada y autónoma. Si ella toma la determinación de no suministrar acueducto a una urbanización dada, el Distrito no puede obligarla a hacerlo. Y debe añadirse que esta omisión de la Empresa en cuestión no ha sido demandada. "c) Fue el Acuerdo No. 30 de 1961 el que en su Art. 41 dispuso que "Toda

urbanización deberá estar provista de los servicios públicos de alcantarillado, acueducto, teléfonos; energía eléctrica y alumbrado". Ya aquí hay una disposición que en forma expresa hace tal exigencia, aunque se observa que en el Acuerdo No. 15 de 1940 se hablaba en forma general de la obligación de satisfacer el "saneamiento" de la urbanización que se proyectara, aunque de acuerdo con las disposiciones municipales vigentes y las especificaciones oficiales. Pero si se entendiera —lo cual no es posible— que es ésta una obligación nueva que se le impone al Urbanizador a partir de 1961, y que no obliga al actor, habrá que indicar que tal Acuerdo No. 30 de 1961 debe ser cumplido por el Distrito administrador, por ser de aplicación retrospectiva, ya que no se había agotado el trámite cuando se dictó tal Estatuto. "d) Finalmente, en autos está demostrado que los actores conocieron con anterioridad al otorgamiento de la Licencia la decisión de la Empresa de Acueducto de no suministrarle agua a la Urbanización Buenavista (fl. 22 vto). De ello se desprende que la parte actora asumió el riesgo de construir sin el lleno de tal requisito, y el consecuencial del no recibo de las obras. "A sabiendas de esa circunstancia recibió la Licencia y la hizo efectiva, realizando las obras —a lo cual no estaba obligada—, y acometiendo construcciones de casas, fuera de lo autorizado, luego tal comportamiento exonera de toda culpa y responsabilidad al Distrito, o no puede decirse que haya habido "falla en el servicio". No existe compensación de culpas, pues el Distrito otorgó la Licencia

conforme a derecho, como está visto, en tanto que el Urbanizador acometió la obra asumiendo el riesgo de que no se le suministrara agua por la Empresa Distrital respectiva. Pero si existiera tal compensación, también ella eliminaría la responsabilidad del Distrito. "En conclusión, no se ha acreditado en autos que por "falla en el servicio" o "culpa" de la Administración se le hayan causado perjuicios a la parte actora. Faltando además la relación de causalidad entre la omisión acusada y el perjuicio alegado, las súplicas de la demanda deben negarse". III Contra la sentencia anterior interpuso recurso de apelación el apoderado del actor y en esta instancia el Ministerio Público rindió concepto de fondo en sentido favorable a las súplicas de la demanda.

Para resolver la Sala considera: A) La pretensión indemnizatoria en contra del Estado se puede derivar de actuaciones, actos administrativos, hechos positivos o negativos u operaciones que hayan causado daño y configuren la responsabilidad extracontractual. El fundamento es la falla del servicio en unos casos, la simple ilegalidad en otros, las vías de hecho o el rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, y la base jurídica se encuentra en las normas constitucionales (artículos 16, 20, 21, 32, 33, 45, 51, etc.) y en el Código Contencioso Administrativo.

Cuando la pretensión por perjuicios extracontractuales se funda no en un hecho u operación, sino en un acto administrativo, es indispensable que se demande la nulidad del mismo con invocación del artículo 67 del Código Contencioso Administrativo para destruir la presunción de legalidad que lo ampara y obtener el

restablecimiento del derecho vulnerado. Así lo dice la disposición mencionada: "La persona que se crea lesionada en un derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho". No es dable, ha dicho esta Sala, a quien acude a los Tribunales trocar ni calificar ad libitum las especies jurídicas como no es potestativo de quien administra justicia prescindir de los ordenamientos procesales, ni pretender desvirtuar, interpretándolos, aquéllos que son lo suficiente explícitos. "En nuestro ordenamiento procesal de las contenciones que surjan de las relaciones entre los particulares con las entidades estatales o entre estas mismas, se establece una terminante distinción entre el Acto y el Hecho u Operación Administrativa. Tal distinción que proviene de lo dispuesto en los artículos 66, 67, 68 y 83 de la Ley 167 de 1941 y 28 del Decreto 528 de 1964, debe tener consecuencias, y efectivamente las tiene, como que es distinto el régimen, según se trate de accionar contra un Acto o contra un Hecho u Operación. Por otra parte, Acto y Hecho y Operación material son inconfundibles. En el Acto, que es también Declaración de voluntad y Decisión Ejecutoria, la administración prevé y precisa las afectaciones jurídicas, mientras que en el Hecho, como lo anota Stassinopoulos, las consecuencias jurídicas son independientes de la voluntad declarada. La autolimitación de la Administración, agrega ese autor, es el rasgo característico de la Decisión Ejecutoria. Es ésto algo que contribuye a explicar por

qué son anulables los Actos y por qué no pueden serlo los Hechos. Además de las condiciones de tracto, que es instantáneo en éstos y sucesivo o futuro en aquellos. "Cuando el Acto es impersonal y objetivo, la solicitud de anulación, única que tiene cabida, se puede ejercitar en cualquier tiempo; pero cuando es personal o subjetiva, la persona que se estime afectada debe pedir, además de la anulación, que se le restablezca en el derecho. Son éstas dos solicitudes inseparables, no sólo porque una depende de la otra sino también porque conjuntamente configuran una acción: la acción que denominan "de plena jurisdicción" los manuales de Derecho Administrativo y que por ser una no puede desvertebrarse. Por la presunción de legalidad que ampara los Actos, esa presunción es una barrera que es preciso eliminar para llegar al restablecimiento del derecho. La anulación es el puente imprescindible, el conducto que es necesario utilizar para llegar a la reparación del perjuicio. Pero elCódigo Procesal que rige esta materia, inspirado como está por la suprema razón del orden público que subordina todas las otras, así como impone la formulación simultánea de las dos súplicas, señala un término preciso dentro del cual debe ejercitarse la acción. Ese término es el de los cuatro meses siguientes a la publicación, notificación y ejecución del acto. Acepta que una de esas súplicas se puede formular hoy y la otra en cualquier tiempo no dejaría de constituir una socaliña a la Ley y el consagrar como institución un abuso del derecho.” "Otro tanto podría afirmarse si habilidosamente se pretendiera prescindir de las

diferencias que tan claramente establece la ley entre la ejecución del Acto y la realización del Hecho u Operación, para beneficiarse así de tres años que para instaurar la acción, cuando se trata de los últimos, ha establecido en su artículo 28 del Decreto 528 de 1964 de disposiciones tan distintas como las contenidas en los artículos 67 y 68 del C.C.A., resulta el régimen distinto de los Actos y de los Hechos. El tercer inciso del artículo 83 releva aún más la distinción mencionada al hablar de la publicación o notificación, o ejecución de los primeros y de la realización de los últimos. Los hechos no son en ningún caso susceptibles de publicación o notificación, sino que apenas se producen, y en propiedad no puede decirse de ellos, como se dice de los actos, que se "ejecutan" porque en los términos de la ley la ejecución significa una decisión previa y una autorización administrativa. Es imposible eliminar la distancia que los textos legales establecen entre los actos y los hechos, como es imposible también eliminar el régimen distinto a que están sometidos unos y otros". (Sentencia noviembre 18 de 1971, expediente No. 1125). B) El gerente de "Urbanización Buenavista Ltda.", en nota de fecha octubre 26 de 1960, dirigida a la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá, solicitó: "Habiendo terminado las obras de urbanización exigidas por esa Secretaría, de manera más atenta rogamos a ustedes fijarnos fecha para la entrega de ellas al Distrito Especial" (Fl. 50, folder No. 2). Mediante oficio de fecha 17 de noviembre de 1960, el Secretario de Obras

Públicas respondió así a la solicitud anterior: "En relación con su atenta nota, para que se reciba por parte de este Despacho las obras de la Urbanización "Buenavista", me permito comunicarle que para dar satisfacción a tal solicitud, es necesario que Ud. formalice con las Empresas de Acueducto y Alcantarillado lo relativo a esos servicios. Una vez que Ud. suministre a esta Secretaría los certificados por los cuales las citadas Empresas aceptan las soluciones dadas para la red de acueducto y el sistema de Alcantarillado de la Urbanización, tendremos el mayor agrado en hacer recibo de dicha Urbanización" (Fl. 54 Folder No. 2). Posteriormente, el representante de la Urbanización Buenavista, en escrito de noviembre del mismo año, manifestó al Secretario de Obras Públicas, que no ve "la razón para que se me pida hoy las certificaciones que usted anota en su carta". Desde el 20 de octubre de 1960, dice el abogado en su alegato de conclusión, "cuando se solicitó el recibo o desde noviembre 3 del mismo año cuando se reclamó de la ilegal exigencia del certificado de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado y se requirió de nuevo para el recibo de las obras, hasta el presente (más de 16 años) ni la Secretaría de Obras Públicas Distritales ni la Junta Coordinadora en mención ni la Personería han resuelto la solicitud del Gerente de Urbanización Buenavista Ltda. de recibo o del reclamo interpuesto con tal fin..." (Fol. 4 vto). C) En el libelo presentado por el apoderado de Urbanización Buenavista Ltda. se

impetró la indemnización de los perjuicios que se afirma fueron causados a la sociedad demandante" con los hechos y Actos de la administración distrital". Pero en el extenso alegato de conclusión, en esta segunda instancia, el apoderado del actor insiste en que la responsabilidad que se imputa al Distrito Especial de Bogotá, lo es por la "omisión o abstención" pues dice textualmente:... "el Distrito no ha negado a la Urbanización Buenavista Ltda. su solicitud de recibo de las obras, sino que ha omitido resolverla o se ha abstenido de resolverla en sentido afirmativo o negativo; y tal omisión o abstención jamás puede equipararse a negativa alguna de esa petición. La distinción es importante no solo por el significado en sí de cada uno de los citados vocablos y la verdad de lo acaecido, sino por los efectos que produce una situación o la otra que con ellos se expresa, aplicable al caso de autos". (Fl. 8 vto. del alegato). Es decir, que para el demandante el Distrito Especial no ha manifestado si recibe o no las obras; simplemente ha omitido dar una respuesta en uno u otro sentido; no ha expresado su voluntad. Sin embargo, los hechos del libelo y la abundante prueba allegada al expediente demuestran todo lo contrario: que el Distrito Especial de Bogotá se ha negado a recibir dicha Urbanización y ha explicado el motivo de esa negativa. La exigencia por parte del Distrito Especial de Bogotá de que antes de recibir las obras la Urbanización debe formalizar con las Empresas de Acueducto y Alcantarillado lo relativo a esos servicios y que sólo una vez presentados los certificados por los cuales las citadas Empresas acepten las soluciones del

acueducto privado, constituye sin lugar a dudas un típico acto administrativo, una declaración de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos, de acuerdo con definición aceptada por la doctrina y la jurisprudencia. Para acceder o negar la pretensión indemnizatoria por perjuicios, es necesario decidir primero sobre la legalidad o ilegalidad de lo exigido por el Distrito Especial. Y para un pronunciamiento en uno u otro sentido se ha debido demandar la nulidad del acto administrativo correspondiente y, a manera de restablecimiento del derecho, impetrarse la indemnización de perjuicios. No podía el actor pretender la indemnización directa, de acuerdo con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo por existir de por medio un acto cuya presunción de legalidad era necesario destruir. De lo anterior se concluye que como en el presente negocio los supuestos perjuicios sufridos por la Urbanización Buenavista se derivan de un acto administrativo que no fue demandado, el Consejo de Estado no podrá dictar fallo de fondo o mérito, como tampoco lo podía hacer el Tribunal a quo. Por esta razón la sentencia recurrida será revocada. La decisión inhibitoria que habrá de pronunciarse por el defecto de orden procedimental que se acaba de anotar, releva a la Sala del estudio y pronunciamiento concreto en relación con las excepciones propuestas por la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, oído el concepto fiscal, FALLA

Se revoca la sentencia de fecha 5 de septiembre de 1972, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar, se declara inhibido para decidir en el fondo. Copíese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen.

JORGE DANGOND FLORES

(PRESIDENTE SECCION),

CARLOS BETANCUR JARAMILLO,

EDUARDO SUESCUN MONROY,

JORGE VALENCIA ARANGO

ARTURO MORA VILLATE SECRETARIO Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.