CE-SEC4-EXP1989-N1980

ACTO ADMINISTRATIVO - Determinación / ACTO DE TRAMITE CONTRIBUCION DE VALORIZACION Si bien es cierto que con el acto administrativo, que se ha denominado el "acto de decretación de la obra". se da comienzo a una serie de trámites que se deben cumplir para llegar finalmente al cobro de la contribución de valorización, no lo es menos, que la "decretación de la obra' es un verdadero acto administrativo que contiene una decisión de autoridad y que produce unos efectos jurídicos de carácter general, como lo son el ordenar la ejecución de una obra, la cual se financiará por el sistema de la contribución de valorización y definir la zona de citación. Por ello, aunque dicho acto desencadena un procedimiento que necesariamente debe cumplir la administración, para culminar con las liquidaciones individuales, no puede calificarse como un acto de mero trámite, de aquellos que simplemente impulsan un procedimiento, sin producir por sí mismos ningún otro efecto jurídico. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E.. diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Referencia: Radicación 1980. Apelación auto de octubre 9 de 1987, proferido por el Tribunal de Antioquia, en juicio de nulidad de la Resolución 232 de junio 21 de 1985 expedida por el Instituto Metropolitano de Valorización de

Medellín.

Actor: Carlos Jaramillo Zuluaga.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor

Carlos Jaramillo Zuluaga, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se inadmitió la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad contra la Resolución número 232 de 21 de junio de 1985 expedida por la Junta Directiva del instituto Metropolitano de Valorización de Medellín INVAL.

Antecedentes: En ejercicio de la acción de nulidad, el doctor Carlos Jaramillo Zuluaga presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia demanda contra la Resolución 232 de 21 de junio de 1985 proferida por la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Medellín INVAL, mediante la cual, dicha entidad decretó por el sistema de la contribución de valorización la obra número 362, adoptó la correspondiente zona de citación, precisó que los propietarios de los inmuebles comprendidos en dicha zona tenían derecho a elegir 3 representantes principales, con sus respectivos suplentes y que dichos representantes percibirían una remuneración de $ 150.00 por cada reunión a la que asistan.

En el libelo demandatorio, el actor solicitó la suspensión provisional de la citada resolución.

El auto apelado: Mediante la providencia recurrida el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la anterior demanda por considerar que el acto demandado es un acto de trámite, toda vez que de conformidad con los artículos 6º y siguientes del Acuerdo número 6 de 1986, del Concejo Municipal de Medellín el acto de decretación está encaminado a impulsar la ejecución de las obras.

Y es el mismo acuerdo el que regula las etapas posteriores de distribución, determinación del presupuesto de la obra, de métodos de distribución de fijación

de plazos y formas de pago, para concluir con el acto administrativo mediante el cual se distribuye la contribución. El a quo, cita el artículo 84, inciso 4º del Decreto 01 de 1984 e invoca el auto de 19 de septiembre de 1986, de esta Sala (Expediente 0471, actor Carlos Jaramillo Zuluaga, Consejero ponente doctor Hernán Guillermo Aldana Duque), el cual transcribe textualmente en el aparte que dice: "La decisión acusada es, desde luego, un acto preparatorio de la operación de ejecución de obras públicas y el acto eventualmente perjudicial para los particulares se concretará en la liquidación del monto de la contribución de valorización, acto contra el cual, aún supuesto que fuera inconstitucional o ¡legal, serían procedentes los recursos y acciones consagrados en la ley", folio 171. Y transcribe también una providencia de 30 de agosto de 1985, de la Sección Primera del Consejo de Estado en la que con ponencia del doctor Miguel Betancurt Rey se dijo: "Además, debe tenerse en cuenta que por lo general la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo procede contra los actos de carácter definitivo, y sólo en forma excepcional contra los preparatorios o de trámite "cuando se dirijan a producir un acto definitivo inconstitucional o ¡legal que no sería susceptible de ningún recurso".

Y concluye el a quo: "La resolución impugnada inicia el trámite de un proceso, que ha de concluir con el acto administrativo mediante el cual se distribuye la contribución de valorización para cada uno de los inmuebles beneficiados con la obra, acto

susceptible de recurso de reposición por la vía gubernativa (art. 61 del Acuerdo). Además, el acto complejo de liquidación de la contribución es demandable en acción de restablecimiento del derecho (art. 85 del Decreto 01 de 1984): "No se da, entonces, el caso de excepción previsto en el artículo 153 del Decreto 01 de 1984, por lo que no procede la admisión de la demanda".

El recurso interpuesto: El actor interpuso el recurso de apelación contra el auto anterior y lo sustentó,

en síntesis en lo siguiente:

1. El Tribunal Administrativo de Antioquía, en el auto recurrido, se refiere a un acto diferente del que se demanda, pues menciona el acto de "distribución y liquidación" de la contribución de valorización, mientras que la Resolución 232 de 21 de junio proferida por la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín, INVAL, es un acto de "decretación" de la obra número 362 y mientras este último “ ... es un acto de carácter general, la distribución de una contribución es un acto de carácter subjetivo".

2. Contra la resolución aquí demandada, no procede el recurso de reposición porque es de carácter general, para ser demandado no requiere previo agotamiento de la vía gubernativa, en su texto no se precisa la procedencia de los recursos de reposición y/o apelación.

Respalda este argumento en el artículo 49 del Decreto 01 de 1984 y en la providencia de 19 de septiembre de 1986, de esta Sala, ya citada. Luego de una cita doctrinaria, anota que la Resolución aquí demandada no fue publicada, lo cual impide que se puede ejercer oportunamente los recursos según

el primer inciso del artículo 51, el ordinal primero del artículo 52 y el artículo 53 del Decreto 01 de 1984.

3. Siendo un acto de carácter general el que decreta la ejecución de una obra, no es demandable a través de la acción de restablecimiento del derecho, tal como lo dijo el Consejo citado en la ya nombrada providencia de 19 de septiembre de 1986.

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4. El contenido de un acto de decretación de una obra es diferente del de un acto de distribución y liquidación de la contribución de valorización por cuanto, mientras el primero contiene "la orden de ejecución de obras", el segundo precisa la obligación fiscal a cargo de una determinada persona. Y por ello el acto de "decretación" sólo es impugnable por medio de la acción de nulidad, ya que " ...

Los recursos y acciones subjetivas de restablecimiento del derecho que los eventuales afectados pueden ejercer contra las contribuciones a ellos impuesta, sólo trae (sic) como resultado la nulidad de estas determinadas contribuciones, y no la nulidad del acto administrativo que ORDENA LA EJECUCION DE OBRAS' (Las mayúsculas son del texto transcrito) -

5. Trae finalmente varias citas doctrinas y jurisprudenciales.

Consideraciones de la Sala: El punto a dilucidar para resolver el presente recurso de apelación es la naturaleza del acto demandado.

Se trata de la Resolución número 232 de 21 de junio de 1985 proferida por la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín INVAL. Dicha resolución "por medio de la cual se decreta por el sistema de la contribución de valorización la obra 362", en su artículo primero decreta y

describe la citada obra 362, en su artículo 2º adopta la "zona de citación", y en los dos restantes reconoce el derecho de los propietarios a elegir sus representantes y precisa su remuneración por reunión. De acuerdo con dicho contenido, es claro que la resolución cuestionada es un acto administrativo de carácter general, contentivo de una decisión de la administración relacionada con un conjunto de personas determinable, pero cuyos efectos jurídicos en sí mismos no vinculan en particular y de manera concreta a ninguna de ella y por ello contra dicha decisión administrativa no es posible alegar el desconocimiento de un derecho subjetivo o un perjuicio específico, a través de la acción de restablecimiento del derecho, tal como lo dijo esta Sala en el auto de 19 de septiembre de 1986, expediente 0471, citado por el recurrente. De conformidad con las normas que regulan el sistema de la contribución de valorización y establecen el procedimiento que debe seguirse para aplicarlo, es necesario que la autoridad competente tome la decisión que estará contenida en el acto general que decreta la obra y autoriza aplicar el sistema de contribución de valorización para financiar la construcción de la misma, delimitando a su vez, el área que resultará afectada. Posteriormente, se cumplen las etapas de distribución y liquidación de la contribución que corresponde a cada predio localizado dentro del área de influencia. Si bien es cierto, que con ese acto administrativo, que se ha denominado el "acto de decretación de la obra", se da comienzo a una serie de trámites que se deben cumplir para llegar finalmente al cobro de la contribución de valorización, no lo es menos, que la "decretación de la obra", es un verdadero acto

administrativo que contiene una decisión de autoridad y que produce unos efectos jurídicos de carácter general, como lo son el ordenar la ejecución de una obra, la cual se financiará por el sistema de la contribución de valorización y definir la zona de citación. Por ello, aunque dicho acto desencadena un procedimiento que necesariamente debe cumplir la administración, para culminar con las liquidaciones individuales, no puede calificarse como un acto de mero trámite, de aquellos que simplemente impulsan un procedimiento, sin producir por sí mismos ningún otro efecto jurídico. No, el acto que decreta la ejecución de una obra por el sistema de contribución de valorización y define la zona de citación como el demandado, contiene la decisión de la administración de realizar una obra con una determinada financiación y éste es el primer efecto jurídico que produce y además, establece la regulación a nivel general al definir el área de influencia. Así las cosas, no puede afirmarse que se trata de un acto administrativo de mero trámite. Es que la clasificación de los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite ha sido propuesta para precisar cuáles son demandables y cuáles no, pero desde el punto de vista jurídico, con relación a la naturaleza misma del acto administrativo, lo esencial es que la decisión administrativa produzca efectos jurídicos propios ya sean de carácter general o particular, para que como actividad administrativa sean objeto del control jurisdiccional. Es bien diferente una actuación administrativa que ordena la ejecución de una obra, establece el mecanismo de su financiación y delimita su área de influencia,

de lo que verdaderamente puede calificarse como un acto de trámite que ordene un traslado o decrete una prueba, actuación que en sí misma no produce ningún efecto jurídico, ya que sólo impulsa el trámite que culminará con una actuación, ésta con efectos jurídicos propios. Y es que inclusive la terminología que se ha utilizado de actos definitivos por oposición con actos de trámite es inadecuada, porque lo opuesto a definitivo es provisional, mientras que el antónimo de trámite es final. A juicio de la Sala la interpretación que debe darse al articulo 84 del Decreto 01 de 1984 cuando establece que los actos de trámite no sondemandables sino en determinados casos de excepción, cuando ponen fin a la actuación administrativa, debe limitarse a aquellos actos que no producen efectos jurídicos propios y que se limitan a impulsar un procedimiento. Pero no es posible aceptar que un acto administrativo que produce sus propios efectos jurídicos, por el solo hecho de que forma parte de un procedimiento preestablecido, no esté sometido al control jurisdiccional, cuando el Decreto 01 de 1984 en su artículo 83 prevé que toda la actividad administrativa es objeto de control por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De acuerdo con lo anterior la Sala considera que el acto acusado si es demandable ante esta jurisdicción y por ello debe revocarse el auto apelado. En cuanto a la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, es ésta una petición hecha en la demanda, respecto de la cual no hubo pronunciamiento en la primera instancia y por lo tanto no es objeto del

presente recurso. Considera la Sala que debe ser resuelta por el Tribunal, para que el actor quede protegido por el principio de las dos instancias. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Resuelve: Revócase el auto apelado. Admítese la demanda. Devuélvase al Tribunal para que resuelva sobre la suspensión provisional, y continúe el trámite. Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn, Ausente; Jaime Abella Zárate, Guillermo Chahín Lizcano, Consuelo Sarria Olcos. Jorge A. Torrado, Secretario.