CE-SECCION PRIMERA-47001-23-31-000-2004-01980-01-2019

ASUNTOS TERRITORIALES – Plan de ordenamiento / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Trámite para su formulación y adopción / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Instancias de concertación y consulta / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Su modificación debe estar sometida al mismo procedimiento previsto para su aprobación. Artículos 24 y 25 de la ley 388 de 1997 / MODIFICACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – No se agotaron las etapas de concertación y consulta ciudadana antes de la aprobación del acuerdo. Nulidad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Para la Sala, de conformidad con las pruebas que se aportaron al expediente, la parte demandada no acreditó que cumplió con las etapas de concertación y consulta ciudadana que exige la ley para la aprobación del Acuerdo núm. 005 de 2004 acusado. La Sala enfatiza que mediante autos de 3 de marzo de 2015; 2 de diciembre de 2015; y 28 de febrero de 2019; los magistrados ponentes de la Sección Primera del Consejo de Estado ordenaron requerir a la parte demandada para que aportara al expediente la prueba por medio de la cual acreditara ”[…] el cumplimiento de la etapa de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana dentro del procedimiento administrativo que dio lugar a la expedición del Acuerdo núm. 5 de 19 de julio de 2004 […]”; sin que a la fecha haya aportado las pruebas solicitadas, es decir, no demostró que para la expedición del acto demandado se respetaron las etapas de concertación y consulta ciudadana. La

normativa y la jurisprudencia son diáfanas en cuanto a que las etapas citadas supra, tanto para la expedición del POT, como para su revisión, son de obligatorio cumplimiento, por lo que de no llevarse a cabo estas o cualquiera de las etapas previas para la aprobación de un POT, constituye un vicio que conlleva su nulidad. Además de lo anterior, el a quo dio certeza de haberse cumplido la etapa de consulta ciudadana porque aquella se adelantó dentro del procedimiento para la expedición de la licencia ambiental que se le concedió al relleno sanitario de Santa Marta, desconociendo que esa consulta se realizó para un trámite y ante una autoridad diferente (CORPAMAG) a las de la administración de Santa Marta, únicas competentes para revisar y modificar el POT, y quienes incumplieron las etapas de concertación y consulta. […] La Sala observa que dentro del Acuerdo núm. 005 de 2000 no se estableció norma que permita su revisión; y aunque con la expedición de la Ley 810 se puede entender que dicha revisión, en especial del contenido estructural a largo plazo, se puede llevar a cabo cuando se inicie una nueva administración, es decir, cada cuatro años, lo cierto es que aquella sigue sujeta al mismo procedimiento para la aprobación del POT y que en el caso concreto la parte demandada no demostró haber cumplido. […] La Sala tampoco desconoce que desde el año 1998 la Administración de Santa Marta venía realizando las gestiones pertinentes para la construcción del nuevo relleno sanitario en el sector de Palangana; sin embargo, cuando en el año 2000 el Concejo Distrital creó el Parque Natural Bondigua, dentro del cual se encuentra el

sector de Palangana, y afectó el suelo como zona de protección, obligaba a las autoridades locales a que, para modificar el POT mediante al Acuerdo núm. 005 de 2004, previamente cumplieran con la etapas de concertación y consulta ciudadana, lo que no sucedió.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 7 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 5 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 6 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 3 NUMERAL 2 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 4 / LEY 388

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Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López DE 1997 – ARTICULO 8 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 11 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 12 / / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 15 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 22 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 24 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 28 / LEY 810 DE 2013 –

ARTÍCULO 12

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 005 DE 2004 (19 de julio) CONCEJO DEL

DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 47001-23-31-000-2004-01980-01

Actor: GABRIEL ÁNGEL LÓPEZ LÓPEZ

Demandado: DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA Referencia: Acción de nulidad Asunto: Reiteración jurisprudencial - Revisión del Plan de Ordenamiento Territorial - Incumplimiento de las etapas de concertación interinstitucional y consulta ciudadana ante de su aprobación constituyen vicio de procedimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 3 de septiembre de 2008 por el

Tribunal Administrativo del Magdalena. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

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Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López La demanda

1. El señor Gabriel Ángel López López, en adelante la parte demandante, por intermedio de apoderado, presentó demanda1 contra el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 842 del Decreto 01 de 2 de enero de 19843, en lo sucesivo Código Contencioso Administrativo.

Pretensiones

2. La parte demandante solicitó como pretensiones de la demanda lo siguiente: "[…] 1.1. Que se declare nulo el Acuerdo 005 de Julio 19 de 2004 expedido por el Concejo Distrital de Santa Marta. 1.2. Que se declare nulo el Artículo Primero del Acuerdo Distrital 005 de Julio 19 de 2004 expedido por el Concejo Distrital de Santa Marta en la parte que desafecta el uso de espacio público, de suelo de protección y de parque natural de un predio denominado CALDERITO I, y su zona de amortiguamiento dentro del Parque Natural Distrital Bondigua cuyo texto cuestionado es el siguiente: Desafectase el Uso de Espacio Público, de suelo de protección y de Parque Natural de un predio y su zona de amortiguamiento, tal como lo establece el Decreto Nacional 1713 de 2002, localizado dentro del Parque Natural Distrital Bondigua, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial POT, adoptado mediante el Acuerdo 005 de 2000. El predio objeto de la desafectación se denomina el CALDERITO 1, y se encuentra ubicado en la Vereda de Palangana […] 1.3. Que se declare nulo el Artículo Segundo del Acuerdo Distrital 005 de Julio 19 de 2004 expedido por el Concejo Distrital de Santa Marta en la parte que ordena el cambio y adopta como uso del suelo del predio 1 Folios 3 a 10 del cuaderno núm. 1 del expediente. 2 “[…] ARTÍCULO 84. ACCIÓN DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]”. 3 ? Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo 4

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López EL CALDERITO I, el de relleno sanitario, cuyo texto cuestionado es el siguiente: Ordénase el cambio de uso del suelo de protección, Conservación y Parque Natural, propuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial POT, adoptado mediante el Acuerdo Distrital No. 005 de 2000 al predio denominado EL CALDERITO 1 […]”. (Destacado de la Sala) Presupuestos fácticos

3. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3.1. El Concejo de Santa Marta, mediante el Acuerdo núm. 005 de 30 de mayo de 2000, aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial - POT, en el que creó el Parque Natural Bondigua como suelo de protección por sus características ambientales. 3.2. En el POT no se estableció que el uso del suelo del Parque Natural Bondigua sería compatible con la disposición final de residuos sólidos.

3.3. La Corporación Autónoma Regional del Magdalena, en adelante CORPAMAG, mediante la Resolución núm. 1581 de 17 de noviembre de 20004, otorgó licencia ambiental a Santa Marta para que construyera en una parte del área del Parque Natural Bondigua el relleno sanitario de la ciudad. 3.4. El Concejo de Santa Marta, por iniciativa del Alcalde, expidió el Acuerdo núm. 005 de 19 de julio de 20045, donde dispuso: i) “[…] Desafectase el uso de espacio público, de suelo de protección y de Parque Natural de un predio y su zona de amortiguamiento, tal como lo establece el Decreto Nacional 1713 de 20026, localizado dentro del Parque Natural Distrital Bondigua, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial POT, adoptado mediante el Acuerdo 005 de 4 “[…] Por medio de la cual se otorga Licencia Ambiental a la Alcaldía del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y a INTERASEO S.A. E.S.P. para la construcción y operación de un relleno sanitario […]”. 5 En el parágrafo del artículo 9.º del Acuerdo núm. 005 de 2004 se dispuso: “[…] La Dirección de Planeación o la oficina que haga sus veces tendrá que comunicar en un término de diez (10) días hábiles al Concejo Distrital de Santa marta, cuáles fueron los artículos y planos modificados del Acuerdo No. 005 del 2000 o Plan de Ordenamiento Territorial en virtud de las disposiciones aprobadas en este Acuerdo […]”.

6 ? "Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos". 5

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López

2000. El predio objeto de la desafectación se denomina el CALDERITO 1 y se encuentra ubicado en la Vereda de Palangana […]”; y ii) “[…] Ordénase el cambio de uso del suelo de protección, conservación y Parque Natural, propuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial POT, adoptado mediante el Acuerdo Distrital No. 005 de 2000 al predio denominado el CALDERITO 1, ubicado en la Vereda de Palangana […]”. (Destacado de la Sala) Normas violadas

4. La parte demandante invocó en su escrito como normas violadas las siguientes:  Artículos 2.º, 29 y 79 de la Constitución Política.  Artículos 15 numeral 1.5; 24, 25 y 28 numeral 4.º de la Ley 388 de 18 de julio de 19977.  Artículo 2.º de la Ley 507 de 28 de julio de 19998.  Artículo 6.º de la Ley 9ª de 11 de enero de 19899.  Artículo 4.º del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199810.

Concepto de violación

5. La parte demandante como concepto de violación expuso los siguientes cargos:

Expedición irregular 5.1. Indicó que los artículos 24 y 25 de la Ley 388 prevén que los planes de ordenamiento territorial necesariamente deben cumplir con dos trámites; i) concertación interinstitucional y ii) consulta ciudadana; el primero dirigido a concertar con las autoridades competentes los asuntos ambientales; el segundo a que se realicen audiencias y convocatorias públicas para que se escuche a la comunidad y participen las juntas administradoras locales y de esa menara 7 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 8 ? Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997. 9 ? Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones. 10 ? Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial. 6

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López consolidar un POT fruto de una discusión democrática y técnica atendiendo su misión de orientar el desarrollo físico de un territorio y el uso del suelo. 5.2. Expresó que el numeral 4.º del artículo 28 de la Ley 388 establece que los POT “[…] estarán sometidos al procedimiento previsto para su aprobación y sustentarse en ciertos parámetros e indicadores […]”. 5.3. Aseguró que el Acuerdo núm. 005 de 19 de julio de 2004 se expidió por el Concejo de Santa Marta sin haber cumplido las etapas de concertación y consulta

ciudadana. Que esta omisión vulneró el artículo 79 de la Constitución Política donde se garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que afecten el medio ambiente; más aún cuando mediante el acto administrativo cuestionado se sustrajo del espacio público una parte del área del Parque Natural Bondigua. Infracción de las normas en que debía fundarse 5.4. Afirmó que por ley en los POT se debe establecer un componente general; constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; en este componente, de conformidad con el numeral 2.2 del numeral 2.º del artículo 12 de la Ley 388 se deben señalar: “[…] las áreas de reserva y medidas para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, así como de las áreas de conservación y protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico […]”. 7

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López 5.5. Sostuvo que en el numeral 1.º del artículo 2811 ibidem se determinó que el contenido estructural del POT debe tener una vigencia mínima entre dos y tres periodos constitucionales de la administración municipal; es decir, de 6 a 9 años contados a partir de la fecha de su expedición. 5.6. Manifestó que cuando en el Acuerdo núm. 005 de 2000 se estableció como suelo de protección el Parque Natural Bondigua, dentro del cual se encuentra el predio CALDERITO 112, esa afectación hace parte del componente estructural del

POT y, a la vez, constituye una norma urbanística estructural de conformidad con el numeral 1.5 del artículo 1513 de la Ley 388; entonces, estaba sujeta a un tiempo 11 “[…] ARTÍCULO 28. VIGENCIA Y REVISIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros: 1. <Ver Notas del Editor> El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones […]”. 12 En el acto administrativo demandado el predio desafectado se denomina “CALDERITO 1”. 13 “[…] ARTÍCULO 15. NORMAS URBANÍSTICAS. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala. En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la Junta Metropolitana, en los asuntos de su

competencia.

1. Normas urbanísticas estructurales Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano.

Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras: […] 1.5 Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación […]”. 8

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López de vigencia, así como a un procedimiento especial para que se pudiera modificar; sin embargo, la Administración de Santa Marta no respetó la normativa porque: i) no se presentaba una situación excepcional que permitiera revisar el POT; y ii) para el año 2004, no había transcurrido el término previsto en la ley para que se pudiera revisar el POT. 5.7. Indicó que se desconoció el contenido de los artículos 6.º de la Ley 9ª de 198914 y 4.º del Decreto 1504 de 199815, porque los parques naturales están

considerados bienes de uso público; siendo así, cuando el Concejo de Santa Marta cambió el uso del suelo del Parque Natural Bondigua, en específico para el predio CALDERITO 1, por ley tenía que sustituirlo por otro de similares características, lo que no sucedió. Contestación de la demanda16

6. El apoderado del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta presentó escrito extemporáneo que denominó “contestación de la demanda”.

El trámite del proceso, en primera instancia

7. Mediante auto de 19 de noviembre de 2004, el A quo admitió la demanda y negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado17. 14 “[…] Artículo 6°.- El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.

El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito […]”. 15 “[…] Artículo 4.- El destino de los bienes de uso público incluídos en el espacio público no podrá ser variado sino por los concejos municipales o distritales a través de los planes de ordenamiento territorial. o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente,

siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores. La sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización […]”. (Destacado de la Sala) 16 ? Folios 12 y 13 del cuaderno núm. 1 del expediente. 17 ? Folios 46 y 47 del cuaderno núm. 1 del expediente. 9

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López

8. Por auto de 9 de marzo dio apertura al periodo probatorio, para lo cual tuvo como pruebas los documentos que se aportaron con la demanda18.

9. Mediante auto de 18 de mayo de 2007 cerró el periodo probatorio y ordenó correr traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran los alegatos de conclusión por escrito19.

10. Por medio de auto proferido el 4 de julio de 200820; reiterado con auto proferido el 22 de agosto de 200821, de oficio se ordenó requerir a la parte demandada para que informara, entre otros asuntos “[…] 1.2. Si la revisión del POT referenciada en el numeral 1 se llevó a cabo como lo contempla el artículo 28 numeral 4 Ley 388 de 1997, es decir, sometido al mismo procedimiento previsto para su aprobación en tratándose de la dinámica de ajustes de los usos del suelo. En caso de considerar que no aplica la anterior normatividad sustentar las razones en que se apoyan. […] 1.3.1. Indicar si se realizaron las convocatorias públicas para la discusión de la modificación objeto de

revisión y se surtieron las audiencias con las juntas administradoras locales […]”. (Destacado de la Sala) Sentencia apelada22

11. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2008, en primera instancia, resolvió lo siguiente: “[…] 1º) NIÉGUENSE las pretensiones […]”.

12. Para el efecto, precisó que la parte demandada en 1998 inició los estudios técnicos para construir el relleno sanitario Palangana; año en que solicitó licencia ambiental a CORPAMAG, entidad que: i) admitió la solicitud el 7 de septiembre de 18 Folio 58 del cuaderno núm. 1 del expediente. 19 Folio 62 del cuaderno núm. 1 del expediente. 20 ? Folios 65 a 68 del cuaderno núm. 1 del expediente. 21 ? Folios 75 a 77 del cuaderno núm. 1 del expediente. 22 Folios 124 a 141 del cuaderno núm. 1 del expediente.

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Demandante: Gabriel Ángel López López 1998; y, ii) dispuso celebrar una audiencia pública, la que después de 3 intentos fallidos finalmente se llevó a cabo el 9 de mayo de 2000.

13. Señaló que en el artículo 207 del Acuerdo núm. 005 de 2000, por medio del cual se expidió el POT de Santa Marta, se estableció como una obligación de la administración distrital construir el relleno sanitario.

14. Destacó que CORPAMAG otorgó la licencia ambiental mediante la Resolución

núm. 1581 de 17 de noviembre de 2000; acto contra el que se interpuso recurso de apelación y que resolvió el Ministerio del Medio Ambiente23, a través de la Resolución núm. 0672 de 22 de julio de 2002, en el sentido de confirmar la Resolución núm. 1581 y ordenar incorporar esa decisión al artículo 207 del Acuerdo núm. 005 de 2000.

15. Aclaró que el 28 de diciembre de 2001, la administración de Santa Marta, mediante la escritura pública núm. 6765, otorgada en la Notaría 12 del Círculo de Medellín, formalizó la compra del predio CALDERITO 1.

16. Indicó que mediante el Acuerdo núm. 005 de 19 de julio de 2004 se desafectó el predio citado, instituido desde el año 2000 en el POT de Santa Marta como parque natural.

17. Atendiendo lo anterior, se refirió al artículo 28 de la Ley 388, para sostener que el trámite de revisión estaba sujeto al mismo procedimiento dispuesto para la aprobación de un plan de ordenamiento territorial, en el cual se preveían las etapas de concertación y consulta ciudadana de los artículos 24 y 25 ibidem.

18. Sostuvo que en el Acuerdo núm. 005 de 2000, POT de Santa Marta, el Parque Natural Bondigua quedó inserto en las normas urbanísticas estructurales por corresponder a un área de reserva natural; entonces, el carácter de norma urbanística estructural impedía que el uso del suelo del parque natural se modificara, “[…] excepto al vencimiento del periodo constitucional […]”.

23 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 11

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López

19. Expresó que no obstante lo anterior, de las pruebas advertía que el procedimiento de concertación y consulta sí se cumplió; además, que CORPAMAG emitió un concepto que hacía “[…] las veces de autorización, en razón a que es necesario recordar que esa institución dio las directrices para la implementación del relleno sanitario expedida por resolución 581 (sic) de fecha 17 de noviembre de 2000, y en la misma dio un término de 5 años para efectuar el plan, lo cual da muestra de su aprobación para la revisión del POT y la desafectación del suelo […]”. (Destacado de la Sala)

20. Consideró que “[…] la licencia ambiental del relleno sanitario se solicitó y en la mayoría del desarrollo de su trámite se evacuó por completo de manera preliminar a la expedición del POT, situación que genera un criterio de permanencia el cual prevalece por encima de la desafectación del suelo como parque natural […]”.

21. Concluyó que aun cuando en el POT aprobado en el año 2000, se incluyó el Parque Natural Bondigua, sector CALDERITO 1, en suelo de protección especial, lo que impedía revisar el POT antes de que venciera el periodo constitucional, el cambio de destinación del uso del suelo era indispensable para garantizar la prestación del servicio de aseo; la aplicación de las políticas de salubridad; y evitar una emergencia ambiental por el cierre inminente del anterior relleno sanitario.

22. Destacó que CORPAMAG, la U.A.E. del Sistema de Parques Nacionales Naturales y el Ministerio de Medio Ambiente, certificaron que el proyecto autorizado se encontraba fuera del Parque Nacional Tayrona por lo que era ambientalmente viable el cambio de uso del suelo; indicó, además, que si bien no se aportó prueba de que se haya sustituido el predio CALDERITO 1 por otro equivalente, no se podía afirmar “[…] que el acto mediante el cual se realizó la desafectación del suelo era ilegal, pues la Ley 9 de 1989 y el Decreto 1594 de 1998, así no lo prevén, ni preceptúan la omisión de esta so pena de ilegalidad del acto […]”.

Recurso de apelación24

23. La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la decisión 24 Folios 144 del cuaderno núm. 1 del expediente.

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Demandante: Gabriel Ángel López López proferida, en primera instancia.

24. La parte demandante, dentro del término que se le concedió en segunda instancia para sustentar el recurso de apelación25, expresó lo siguiente: 24.1. Que las normas urbanísticas estructurales de un POT no se pueden modificar salvo en el trámite de su revisión, sujeto al mismo procedimiento que establece la ley para la aprobación de un plan de ordenamiento territorial; sin embargo, para la expedición del Acuerdo núm. 005 de 2004 no se cumplieron las etapas de concertación y consulta ciudadana. 24.2. Insistió, sin mayor explicación, en que las normas previstas en el contenido

estructural de los POT tienen una vigencia mínima de 3 periodos constitucionales de las administraciones municipales o distritales. 24.3. Destacó que mediante el acto administrativo demandado se revisó y modificó el POT de Santa Marta aprobado en el año 2000 mediante el Acuerdo núm. 005, desafectando el uso del suelo de un parque natural; por tanto, se debió “[…] garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que afectaban el medio ambiente […]”. 24.4. Enfatizó que “[…] la tramitación del Proyecto de Acuerdo que culminó con la expedición del acto administrativo local cuestionado, se hizo en forma irregular al no observarse las formalidades previas de concertación interinstitucional y consulta ciudadana exigido para las revisiones del contenido del Plan de Ordenamiento Territorial […]”. 24.5. Expresó que los POT tienen un componente estructural en el que se deben incluir las normas de contenido ambiental, las áreas de reserva y las medidas para su protección, cuya vigencia mínima no se podía desconocer por las autoridades administrativas de Santa Marta. 24.6. Resaltó que, además de lo anterior, las autoridades no cumplieron con el 25 La Magistrada sustanciadora de la Sección Primera del Consejo de Estado, profirió el auto de 28 de julio de 2009, en el que ordenó correr traslado a la parte demandante para que sustentara el recurso. (Fl. 6 del cuaderno núm. 2 del expediente) 13

Núm. único de radicación: 47001 23 31 000 2004 01980 01

Demandante: Gabriel Ángel López López mandato de sustituir el predio desafectado con uno de iguales o similares

características en los términos previstos en los artículos 6.º de la Ley 9ª y 4.º del Decreto 1504, razones suficientes para que se declare la nulidad del acto administrativo demandado. Alegatos de conclusión, en segunda instancia

25. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 21 de noviembre de 201826, ordenó que, en el término de diez (10) días, las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

26. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado; ii) el acto administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales sobre la modificación de los usos del suelo previstos en los POT; v) el acervo y análisis probatorios; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

27. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia27; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 15 de septiembre de 199928, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 26 Folio 17 del cuaderno núm. 2 del expediente. 27 “[…] ARTÍCULO 129. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA

INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisi