Consejo de Estado - 11001032500020220071800 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve recurso de súplica - 1100103250002022007180

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Extensión de la jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres Demandado: NaciónFiscalía General de la Nación Temas: Recurso de Súplica -Rechaza extensión

Decisión: Confirma

AUTO INTERLOCUTORIO

1. Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte solicitante contra el auto del 28 de marzo de 2025, mediante el cual se rechazó la solicitud de extensión

de jurisprudencia1, previos los siguientes:

ANTECEDENTES

2. La señora Adriana Marcela Merchán Torres por intermedio de apoderado judicial solicitó2 la extensión de los efectos de la sentencia del 15 de diciembre de 2020, en el radicado: 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), proferida por la Sala de Conjueces, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado.

el radicado: 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), proferida por la Sala de Conjueces, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado.

3. Como fundamento en lo anterior solicitó «[…] Se reconozcan las diferencias económicas a favor de mi prohijado en factor prima especial de qué trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, donde se decreta y se establece una prima especial equivalente al 30% del salario básico en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado SUJ-023-CE-S22020 del 15 de diciembre de 2020 en favor de la Dra. ADRIANA MARCELA MERCHAN TORRES, Fiscal Delegado Ante los Jueces Municipales, en factor tres años atrás de generada la presente solicitud y excluyendo el tiempo que mediante decreto 272 de 2021 reconoce la respectiva prima..».

4. Señaló que se encuentra en la misma situación jurídica y fáctica que las personas que promovieron la demanda que culminó con la sentencia que invoca se le extienda, respecto al que ahora se pretende.

1 Mediante auto del 29 de enero de 2026, la Sala declaró infundado el impedimento manifestado por el Dr. Luis Eduardo Mesa NievesVer índice 43 de Samai. 2 Índice 2 de SAMAI.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

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5. El conocimiento de la extensión de jurisprudencia correspondió al consejero

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5. El conocimiento de la extensión de jurisprudencia correspondió al consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez quien, mediante auto del 28 de marzo de 2025 , procedió a su rechazo por cuanto « la decisión respecto de la cual se pide la extensión de los efectos no cumple con uno de los requisitos que prevén los artículos 269 y 270 del CPACA, esto es, ser de unificación jurisprudencial, en tanto que no se emitió conforme lo dispone la ley»

Auto objeto del recurso de súplica3

6. En la providencia antes citada se adujo como fundamento del rechazo lo

siguiente:

«Con la anterior actuación los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar. Ciertamente, la configuración de la Sala de Sección es una competencia con reserva legal, en tanto que es la Ley Estatutaria de Administración de justicia en el artículo 36 la que establece que la Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en 5 secciones , con funciones propias y en el literal b) dispone que la Sección Segunda se dividirá en dos Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres magistrados».

7. En consecuencia, se configura lo previsto en la causal de rechazo de que trata

dispone que la Sección Segunda se dividirá en dos Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres magistrados».

7. En consecuencia, se configura lo previsto en la causal de rechazo de que trata el numeral 3.º del artículo 269 del CPACA, debido a que la sentencia invocada no es de unificación.

Recurso de súplica4

8. La parte solicitante sustentó así el recurso de súplica:

«Tal interpretación desconoce que la intervención de los conjueces en ese caso obedeció a un procedimiento legítimo de reemplazo por impedimento de los magistrados titulares, conforme a lo previsto en el artículo 61 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 115 del CPACA, disposiciones que les confieren a los conjueces las mismas competencias, deberes y responsabilidades de los magistrados que sustituyen. La conformación de una Sala especial de conjueces para adoptar decisiones jurisd iccionales, incluida la unificación de jurisprudencia, constituye una expresión válida del principio de continuidad y eficacia de la función judicial. Esta facultad se ejerce dentro de una competencia legal y constitucional legítima, cuya validez no puede ser desconocida por razones meramente formales, máxime cuando no se acredita una afectación al debido proceso ni a la legalidad sustancial de la providencia emitida. No existe disposición alguna que condicione la naturaleza de una sentencia de unificación a que esta sea proferida exclusivamente por magistrados titulares, ni que prohíba su emisión

3 índice 30 de SAMAI. 4 índice 34 de SAMAI.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

3 índice 30 de SAMAI. 4 índice 34 de SAMAI.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

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por una Sala integrada por conjueces en reemplazo de magistrados impedidos. Por el contrario, las normas invocadas en el auto aluden a la estructura permanente del Consejo de Estado, pero no imponen restricciones a la conformación temporal y excepcional de Salas cuando se configura un impedimento generalizado, ni limitan sus competencias jurisdiccionales. […] La providencia impugnada ignora que la sentencia invocada ha sido tratada por diversas entidades como una decisión con efectos de unificación y ha sid o punto de referencia obligatoria para resolver situaciones sustancialmente similares. La fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado exige su aplicación uniforme (art. 10 Ley 1437 de 2011), y la negativa arbitraria de su extensión configura una violación al principio de igualdad, seguridad jurídica y coherencia institucional.».

CONSIDERACIONES

Procedencia y competencia

9. El artículo 246 del CPACA, dispone que el recurso de súplica procede contra las providencias que «4. [...] rechacen de plano, la extensión de jurisprudencia».

10. La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado.

providencias que «4. [...] rechacen de plano, la extensión de jurisprudencia».

10. La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado.

11. De conformidad con la norma antes citada , cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado e l 7 de abril de 2025, y el recurso fue interpuesto el 9 de abril del mismo año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.

Problema jurídico

12. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar el auto que rechazó la solicitud de la extensión de la jurisprudencia.

Marco normativo de la solicitud de extensión jurisprudencial

13 El artículo 102 ibidem señala el trámite mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante la administración, con el fin de que se reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.

14. De igual forma, establece los requisitos que debe contener la solicitud:Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

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1. la justificación razonada en la que se evidencie igual situación de hecho y de derecho entre el solicitante y el demandante al que se le reconoció un derecho mediante la providencia de unificación invocada; ii) las pruebas que tenga en su poder y; iii) la identificación de la sentencia de unificación que invoca.

15. Cabe precisar, en este punto, que la disposición mencionada es clara al establecer que el mecanismo judicial en cuestión corresponde a la aplicación de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado.

16. De otro lado, el artículo 269 de la misma codificación, enmarca el trámite judicial del referido mecanismo de extensión, así: «ARTÍCULO 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción

Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso a dministrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes. En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando:

1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión.

2. Se haya presentado extemporáneamente.

3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación.

4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho

5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado.

6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.

[…]»

17. Los artículos 270 y 2711 ibidem establecen cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros por las autoridades, así:Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

unificación jurisprudencial cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros por las autoridades, así:Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

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1. Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia.

1. Las proferidas por esta Corporación al decidir los recursos extraordinarios.

1. Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.

Caso concreto.

18. Descendiendo al caso concreto, el recurrente, en su recurso de súplica, indicó que la providencia impugnada ignora que la sentencia invocada ha sido tratada por diversas entidades como una decisión con efectos de unificación y ha sido punto de referencia obligatoria para resolver situaciones sustancialmente similares.

19. La Sala precisa que el auto impugnado se fundamentó en que la providencia fue adoptada por 15 conjueces, excediendo el máximo de 6 magistrados -o un número equivalente de conjueces -, previsto por la ley para integrar la Sección Segunda de esta Corporación, al momento de proferir la sentencia cuya extensión se solicita.

20. En atención al criterio orgánico, para conferir efectos unificadores a una providencia expedida por la Sección Segunda de esta Corporación, es indispensable que la decisión sea adoptada en sesión conjunta de sus Subsecciones. Lo anterior

20. En atención al criterio orgánico, para conferir efectos unificadores a una providencia expedida por la Sección Segunda de esta Corporación, es indispensable que la decisión sea adoptada en sesión conjunta de sus Subsecciones. Lo anterior conforme al reglamento interno del Consejo de Estado, esto es, el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, que establece que esta Sección está compuesta por dos Subsecciones —A y B —, cada una integrada por tres magistrados. Por lo que, tratándose de la adopción o modificación de jurisprudencia, las Subsecciones deben sesionar conjuntamente, lo que implica la actuación colegiada de sus magistrados titulares.

21. La configuración de la Sala de Sección tiene reserva legal 5, en tanto es la Ley Estatutaria de Administración de Justicia en el artículo 36 la que establece que la Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en 5 secciones, con funciones propias y en el literal b) dispone que la Sección Segunda se dividirá en dos Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres magistrados.

22. Así las cosas, cualquier sentencia que se profiera con el propósito de unificar la jurisprudencia debe contar con la participación, como máximo, de seis magistrados, sin que resulte jurídicamente admisible la intervención de un número superior, pues ello contraviene las disposiciones legales y reglamentarias que rigen la conformación y funcionamiento de esta Sección del Consejo de Estado.

5 Así lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C -134 de 2023. También puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 28 de febrero de 2025. Radicación: 110010325000201601169

5 Así lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C -134 de 2023. También puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 28 de febrero de 2025. Radicación: 110010325000201601169 00 (5246-2016).Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

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23. En ese entendido, y dado que los conjueces ejercen transitoriamente la función jurisdiccional ante el impedimento del juez natural para adoptar una decisión en un caso concreto, le son exigibles los mismos deberes, atribuciones y responsabilidades que lo s magistrados que remplazan, como se desprende de los artículos 61 de la misma norma y 115 del CPACA, por lo que al tomar una decisión con fines de unificación debían ceñirse a la normatividad citada.

24. Por lo tanto, ante decisiones de esta naturaleza, resalta la Sala es imperativo el cumplimiento de las reglas procesales previstas en los artículos 236 de la Constitución Política6, 36 de la Ley 270 de 19967, 126 y 128 del CPACA8, así como los artículos 14 y 15 del Acuerdo 80 de 2019.

25.En consecuencia, si bien en anteriores oportunidades se tuvo en cuenta como sentencia de unificación la mencionada providencia, como lo sustenta el recurrente, lo cierto es que la observancia de las normas procesales no constituye un mero formalismo; por el contrario, hace n parte de la garantía constitucional del debido

sentencia de unificación la mencionada providencia, como lo sustenta el recurrente, lo cierto es que la observancia de las normas procesales no constituye un mero formalismo; por el contrario, hace n parte de la garantía constitucional del debido proceso. Su cumplimiento riguroso asegura la legitimidad de las decisiones judiciales y el correcto funcionamiento del sistema. Por lo tanto, el juez tiene la obligación ineludible de verificar el acatamiento del trámite legal en todas las etapas del proceso.

26. Con base en lo anterior, la sentencia invocada carece de carácter unificatorio. Lo anterior no compromete su validez, sus efectos respecto al caso concreto en el que fue proferida ni su connotación de precedente judicial.

27. En consecuencia, se confirma la decisión de rechazo adoptada mediante auto del 28 de marzo de 2025.

29.En mérito de lo expuesto, la Sala

6 «ARTÍCULO 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley. El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna». 7 «ARTÍCULO 36. DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 2430 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las, cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad c on su

15 de la Ley 2430 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las, cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad c on su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: […] b) La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados». 8 «ARTÍCULO 126. QUÓRUM DELIBERATORIO EN EL CONSEJO DE ESTADO. El Consejo de Estado en pleno o cualquiera de sus salas, secciones o subsecciones necesitará para deliberar válidamente la asistencia de la mayoría de sus miembros. ARTÍCULO 128. QUÓRUM PARA OTRAS DECISIONES EN EL CONSEJO DE ESTADO. Toda decisión de carácter jurisdiccional o no, diferente de la indicada en el artículo anterior, que tomen el Consejo de Estado en Pleno o cualquiera de sus salas, secciones, o subsecciones o los Tribunales Administrativos, o cualquiera de sus secciones, requerirá para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto favorable de la mayoría de sus miembros. Si en la votación no se lograre la mayoría absoluta, se repetirá aquella, y si tampoco se obtuviere, se procederá al sorteo de conjuez o conjueces, según el caso, para dirimir el empate o para conseguir tal mayoría. Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación y decisión de los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno y, en su caso, por la sala o sección a la que pertenezcan,

para conseguir tal mayoría. Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación y decisión de los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno y, en su caso, por la sala o sección a la que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. El incumplimiento sin justa causa de este deber es causal de mala conducta[…]».Radicado: 11001-03-25-000-2022-00718-00 (6675-2022)

Demandante: Adriana Marcela Merchán Torres

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RESUELVE:

Primero. Confirmar el auto del 28 de marzo de 2025, que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.