PGN - ACCION POPULAR - Jurisprudencia de la corte suprema de justicia

Procurador General ACCION POPULAR-Los incentivos económicos siguen vigentes/ACCION POPULAR-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Tanto el artículo 39 como el artículo 40 de la ley 472 de 1998, derogados por la ley 1425 de 2010, lo que brindan al juez son parámetros para fijar la cuantía del incentivo, en el primer caso entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, y en el segundo del 15% del valor que la entidad pública recupere en razón de la acción popular. Lo que se deroga, pues, son las normas que fijan estos parámetros, pero no, se repite, la norma que establece los incentivos. Por lo tanto, los jueces en sus condenas o en la adición a las mismas, deben fijar de manera ponderada y razonable dichos incentivos. La discusión sobre la cuantía de algo, no es una discusión sobre su existencia, pues ésta es una condición indispensable para que la primera sea posible. Si bien es razonable fijar unos parámetros para determinar la cuantía de los incentivos en las acciones populares, como en su momento lo reconoció la Corte, no es menos razonable dejar en manos del juez, como lo hace la Ley 1425 de 2010 al derogar dichos los parámetros existentes, la tarea de fijar de manera ponderada y juiciosa, y sobre la base de un adecuado acervo probatorio, dicha cuantía. El juez tiene sobre el legislador la ventaja de conocer de primera mano, en cada caso, el propósito que persigue el actor, su diligencia, sus gastos y los daños a los derechos o intereses colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción prospera.

Como se ha dicho varias veces, los incentivos en las acciones populares no son un premio o una gracia, sino una compensación a la carga desproporcionada que el actor debe asumir para la defensa de los derechos e intereses colectivos, al punto que sin éste el ejercicio de estas acciones por los particulares decaería y terminaría por desaparecer, con graves consecuencias para dichos derechos e intereses. La compensación para el actor popular se ajusta a los principios de Estado Social de Derecho, de primacía del interés general sobre el particular y de solidaridad, lo mismo que a las disposiciones constitucionales que señalan los deberes de las personas y de los ciudadanos, reconocidos en los artículos 1°, 2° y 95 Superiores, y constituye cabal concreción de lo dispuesto en los artículos 8°, 78, 79, 80 y 82 ibídem, relacionados con la protección de los derechos colectivos. ACCION POPULAR-La fijación de incentivos no contraría el principio constitucionalidad de solidaridad Las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte

Procurador General Concepto 5193 tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos. Ahora bien, según se ha destacado en líneas anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el demandante puede ser una entidad pública, caso en el cual, el incentivo reconocido judicialmente quedará bajo la titularidad del Estado, Es decir, no se causará erogación alguna a favor de particulares, al propio tiempo que el Tesoro Público se fortalece, o cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la correspondiente acción popular. ACCION POPULAR-Definición y desarrollo histórico Las acciones populares no son extrañas al ordenamiento jurídico. Desde hace mucho tiempo están consagradas en el Código Civil, en especial en el artículo 1005 y siguientes, dentro del Título XIV de las acciones posesorias especiales, y en el artículo 2359 y siguientes, en el Título XXXIV sobre la responsabilidad común por los delitos y las culpas. Vale la pena resaltar cuatro circunstancias: (i) son titulares de la acción popular o municipal la municipalidad y cualquier persona del pueblo; (ii) la acción se concede en favor de lugares de uso público y para la seguridad de los que transitan por ellos; (iii) la ley otorga a los titulares de la acción los mismos derechos que concede a los dueños de heredades o edificios privados; y (iv) si la acción genera una demolición o reparación o que se repare un daño sufrido, el actor será recompensado a costa del demandado, sin perjuicio de que también se le adjudique la mitad de la pena pecuniaria que se imponga en castigo del delito o negligencia.

Desde sus orígenes en nuestra tradición jurídica, la acción popular se caracteriza por ser una acción pública, en el sentido de cualquier persona del pueblo es titular de ella; por ser una acción cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos o de personas indeterminadas; y por ser una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener una indemnización de los costos en los que incurre, incluyendo en ellos el costo de su tiempo y de su diligencia y, en algunos eventos especiales, de una remuneración pecuniaria adicional a dicha indemnización. No sólo el Código Civil se ocupa de las acciones populares. Por lo menos dos importantes estatutos legales: el Decreto 3466 de 1982 y el Decreto 2303 de 1989 también se ocupan de ellas. El primero las establece en defensa del consumidor. El segundo las consagra en defensa del medio ambiente rural. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Las acciones populares no están cobijadas por el mismo Respecto de este principio, se debe poner de presente que el artículo 152 Superior establece de manera clara y precisa las materias que deben ser objeto de regulación por 2 Procurador General Concepto 5193 medio de leyes estatutarias. Dentro de estas materias no aparecen las acciones populares ni la cuestión de los incentivos para su interposición. Además, se debe tener en cuenta que el artículo 88 Superior, que establece las acciones populares, faculta a ley, sin ninguna calificación especial, para regularlas. Dentro de este contexto, parece claro que el legislador tiene competencia constitucional para regular las acciones populares por medio de una ley ordinaria, pues éstas no gozan de la reserva de ley

estatutaria. Si bien se trata de un mecanismo judicial por medio del cual se puede ejercer el derecho de participación ciudadana, como ocurre en general que cualquier acción pública, de esta circunstancia no puede seguirse, como se pretende en este caso, que toda norma relacionada con las instituciones y mecanismos de participación ciudadana debe ser objeto de esas leyes, pues si ello fuera así se vaciaría la competencia del legislador ordinario. COMISION DE CONCILIACION-Resuelven las discrepancias para presentar informe a consideración de las plenarias Las discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto de ley, deben ser estudiadas por una comisión accidental de conciliación, integradas por un mismo número de senadores y de representantes, quienes tienen la misión de conciliar los textos y de resolver las discrepancias, para presentar un informe a la consideración de las respectivas plenarias. La Ley 5 de 1992, orgánica del Reglamento del Congreso de la República, en su artículo 186 señala corresponde a los presidentes de cada cámara integrar las comisiones accidentales que sean necesarias. Las comisiones deben definir el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus presidentes, a través de un acuerdo producido por consentimiento entre todos los miembros de la comisión y que, en caso de no lograrse el consenso, se decidirá por mayoría. COMISION DE CONCILIACION-Integración de la comisión conforme a los valores de participación y eficacia En la integración de las comisiones de conciliación, según lo precisa la Corte en las sentencias citadas, debe darse un apropiado balance entre los valores de participación y

eficacia, pues ambos son necesarios para la adecuada marcha de la actividad legislativa.

El primer valor: la participación, se realiza con el principio de composición política plural, según el cual debe haber presencia de los distintos partidos o movimientos políticos representados en el Congreso. El segundo valor: la eficacia, se realiza con la presencia en la comisión de personas que conozcan el tema a conciliar, sea porque son autores o ponentes del proyecto, o sea porque intervinieron en la comisión o en la plenaria e hicieron reparos, propuestas u observaciones al mismo.

3 Procurador General Concepto 5193 COMISION DE CONCILIACION-Principios de participación y conocimiento Si bien se debe preferir, al momento de integrar las comisiones de conciliación, a congresistas que tengan un conocimiento adecuado del proyecto de ley, pues de esta manera se realiza el valor de la eficacia, no se puede pasar por alto dos importantes circunstancias: una, que este valor debe balancearse de manera apropiada con el valor de la participación, y dos, que no puede afirmarse de manera categórica que un congresista diferente al autor o al ponente de un proyecto, que haya asistido a su discusión y aprobación sin haber hecho reparos, propuestas u observaciones, carezca del conocimiento adecuado sobre el mismo. Si bien el Senador no es autor ni ponente del proyecto, ni hace parte de la Comisión Primera del Senado, ni hizo reparos, propuestas u observaciones al mismo, como lo afirma con acierto el actor, de ello no se sigue per se que la norma demandada tenga un vicio en su proceso de formación. Y esto es así por dos razones. Una: el Representante fue el ponente coordinador del proyecto

en la Cámara, y en tal calidad lo conocía de manera adecuada, con lo que se realiza el valor de eficacia, mientras que la presencia del Senador o puede estar justificada en el valor de la participación, que no es menos relevante que la eficacia al momento de lograr el apropiado balance en la integración de las comisiones de conciliación. Dos: al tratarse de un proyecto brevísimo, de dos lacónicos artículos que se limitan a derogar dos artículos de la Ley 472 de 1998 y a precisar la vigencia de la derogatoria, no se puede asumir de manera razonable que el Senador, quien participó en la sesión plenaria en la cual el proyecto se debatió y aprobó, pese a no ser su autor o ponente, ni miembro de la Comisión Primera del Senado, ni haber hecho reparos, propuestas u observaciones al proyecto, carezca de un conocimiento adecuado del mismo. CONFLICTO DE INTERESES-Alcances en el proceso de formación de la ley cuando un congresista no se declara impedido o es recusado Para analizar este cargo, es menester recordar que el artículo 182 Superior establece para los miembros del Congreso la obligación de “poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y faculta a la ley para determinar lo relativo a los conflictos de intereses y las recusaciones. Por su parte, el artículo 183.1 ibídem establece que los congresistas perderán su investidura, entre otras causas, por violación del régimen de conflicto de intereses.

Según la jurisprudencia constitucional, contenida, entre otras, en la Sentencia C-1040 de 2005, los citados preceptos superiores pretenden que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia intrínseca que tiene el Congreso de la República como máximo órgano de representación popular, se ejerza dentro de un marco de justicia y bien común, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender los congresistas, cedan ante el interés 4 Procurador General Concepto 5193 general que debe guiar la conducta de quienes integran el Congreso, como lo dispone el artículo 133 de la Carta Política. La Ley 5 de 1992, al desarrollar el artículo 182 Superior, establece el régimen de conflicto de intereses de los congresistas en los artículos 59, 124, 268 y 286 a 295, en concordancia con el artículo 16 de la Ley 144 de 1994. Según estas disposiciones, los congresistas deben declararse impedidos ante la comisión o plenaria respectiva, cuando exista un posible conflicto de intereses, y corresponderá a éstas definir tales impedimentos. Si el congresista no manifiesta su impedimento, cualquier otro congresista puede recusarlo. Esta recusación debe presentarse ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 58, 59, 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992, es la competente para resolver sobre la misma, siendo su decisión de obligatorio cumplimiento. Como lo precisa la Corte en la Sentencia C-1040 de 2005, en el evento de que un

congresista se encuentre en una situación de conflicto de intereses, pero no la manifiesta declarándose impedido, ni es recusado, puede ser sometido a un proceso de pérdida de investidura, conforme a lo dispuesto en el artículo 184 Superior. El régimen de conflicto de intereses puede tener gravosas consecuencias para el congresista que lo desconoce, pero no establece ninguna consecuencia respecto del proceso de formación de los proyectos de ley. Esto es así, porque en cada proceso legislativo las circunstancias son variables, a tal punto que no puede decirse con rigor y de manera razonable que del mero hecho de que no se haya manifestado un impedimento se sigue, necesariamente, que el trámite del proyecto, o el resultado de dicho trámite, habría sido distinto si se hubiese respetado dicho régimen. Bogotá, D.C., del 2 de agosto de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 – acciones populares y de grupo”.

Demandantes: ANIBAL CARVAJAL VASQUEZ (D-8487),

MARTHA PARADA NOVAL (D-8494) y ALBEIRO ROJAS

SALAZAR (D-8500).

Magistrada Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

Expedientes D-8487, D-8494 y D-8500 (acumulados). 5 Procurador General Concepto 5193 Concepto 5193 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2° y 278,

numeral 5° de la Constitución Política, rindo concepto en relación con las demandas que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1º de la Carta, instauraron los ciudadanos ANIBAL CARVAJAL VASQUEZ, MARTHA PARADA NOVAL y ALBEIRO ROJAS SALAZAR, contra la Ley 1425, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 – acciones populares y de grupo”, cuyo texto es el siguiente: LEY 1425 DE 2010 (diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.

1. Planteamiento de las demandas acumuladas.

En la demanda que aparece en el Expediente D-8487, se aduce que la Ley 1425 de 2010: (i) vulnera los artículos 161 Superior y 187 de la Ley 5 de 1992, por cuanto la Comisión Accidental de Conciliación no fue integrada por un número plural de senadores y representantes, no estuvo compuesta por la totalidad de las bancadas, ni por las personas que formularon observaciones en la plenaria; (ii) viola el artículo 286 de la Ley 5 de 1992,

6 Procurador General Concepto 5193 pues el Senador Roberto Gerlein Echeverría, quien presentó ponencia favorable al proyecto pese a tener interés en las consecuencias del mismo, no puso de presente la existencia de un conflicto de intereses y, por el contrario, votó a favor del proyecto en la comisión, aunque a la postre renunció a su encargo luego de ser recusado. En la demanda que aparece en el Expediente D-8494, se arguye que la Ley 1425 de 2010, al negar al actor popular una compensación por el ejercicio de esta acción, viola el principio de solidaridad consagrado en el artículo 1º Superior, el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 13 ibidem y lo previsto en el artículo 88 ibid., porque: (i) los demás miembros de la colectividad, que se benefician con la protección de los derechos colectivos, no pueden cargar sobre uno solo los costos que genera promover una acción popular; (ii) así como las entidades públicas tienen derecho a participar en el beneficio que su acción le genere a un individuo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 Superior, el particular también tiene derecho al mismo trato, esto es, a participar en el beneficio que su acción le produce a las entidades públicas, pues de lo contrario se violaría el derecho a la igualdad; y (iii) al eliminarse el incentivo, la defensa de los derechos e intereses colectivos pasaría a ser ruinosa e irracional. En la demanda que aparece en el Expediente D-8500, se señala la existencia de varios vicios en proceso de formación de la Ley 1425 de

2009. Tales vicios son: (i) que al haberse propuesto en el segundo debate

en el Senado una enmienda al proyecto, que implicaba una modificación sustancial, éste debía regresar a la respectiva comisión para ser debatido y aprobado; (ii) que pese a no ocurrir lo anterior, el proyecto fue remitido a 7 Procurador General Concepto 5193 una comisión de conciliación; (iii) que ni el texto aprobado en la comisión del Senado ni lo propuesto en la plenaria del mismo, tuvieron los debates requeridos; y (iv) que se vulnera el principio de reserva de ley estatutaria.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar (i) si la Ley 1245 de 2010, al derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que regulaban el monto del incentivo económico a favor del demandante en una acción popular, vulnera los artículos 1°, 13, 82 y 88 de la Carta Política; y (ii) si en el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010 se vulnera lo dispuesto en los artículos 152, 157 y 161 Superiores y 160, 163, 178, 179, 187 y 207 de la Ley 5 de 1992.

3. Aclaración previa.

Dado que todas las demandas asumen como un hecho cierto que la Ley 1425 de 2010 deroga todas las normas que regulan el incentivo económico a favor del demandante en una acción popular, es menester traer a cuento in extenso lo dicho en el Concepto 5136, rendido en el trámite del Expediente D-8392. En este concepto se solicitó a la Corte que se declarara INHIBIDA para decidir de fondo en relación con los artículos 1° y

2° de la Ley 1425 de 2010, por ineptitud sustantiva de las demandas acumuladas, al considerar que los actores yerran al concluir que los incentivos en las acciones populares ya no existen, pues le dan a la 8 Procurador General Concepto 5193 derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010 un alcance que no tiene. Se dice en el aludido concepto:

4. Análisis jurídico.

Las acciones populares no son extrañas al ordenamiento jurídico. Desde hace mucho tiempo están consagradas en el Código Civil, en especial en el artículo 1005 y siguientes, dentro del Título XIV de las acciones posesorias especiales, y en el artículo 2359 y siguientes, en el Título XXXIV sobre la responsabilidad común por los delitos y las culpas. En el primero de los artículos referidos se establece una acción en favor de los bienes de uso público y de los usuarios, en los siguientes términos: ARTICULO 1005. <ACCIONES POPULARES O MUNICIPALES>. La municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá en favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos, los derechos concedidos a los dueños de heredades o edificios privados. Y siempre que a consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará al actor, a costas del querellado, con una suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin

perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad. Del contenido de este precepto legal, vale la pena resaltar cuatro circunstancias: (i) son titulares de la acción popular o municipal la municipalidad y cualquier persona del pueblo; (ii) la acción se concede en favor de lugares de uso público y para la seguridad de los que transitan por ellos; (iii) la ley otorga a los titulares de la acción los mismos derechos que concede a los dueños de heredades o edificios privados; y (iv) si la acción genera una demolición o reparación o que se repare un daño sufrido, el actor será recompensado a costa del demandado, sin perjuicio de que también se le adjudique la mitad de la pena pecuniaria que se imponga en castigo del delito o negligencia. En el segundo de los artículos en comento, y en el artículo que le sigue, se concede acción en caso de amenaza a personas indeterminadas y se prevé una indemnización y una remuneración, en los siguientes términos: ARTICULO 2359. <TITULAR DE LA ACCION POR DAÑO CONTINGENTE>. Por regla general se concede acción en todos los casos de daño contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el daño amenazare solamente a personas determinadas, sólo alguna de éstas podrá intentar la acción. 9 Procurador General Concepto 5193 ARTICULO 2360. <COSTAS POR ACCIONES POPULARES>. Si las acciones populares a que dan derecho los artículos precedentes, se declararen fundadas, será el actor indemnizado de todas las costas

de la acción, y se le pagarán lo que valgan el tiempo y la diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la remuneración específica que conceda la ley en casos determinados. Del contenido de los dos preceptos anteriores, es menester destacar dos circunstancias: (i) son titulares de la acción por daño contingente, por regla general, todas las personas cuando se trate de un daño que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas; (ii) si la acción prospera, el actor será indemnizado de todas las costas de la acción, más el tiempo y la diligencia empleados en ella, sin perjuicio de que también se le conceda la remuneración específica que la ley prevea en casos determinados. Desde sus orígenes en nuestra tradición jurídica, la acción popular se caracteriza por ser una acción pública, en el sentido de cualquier persona del pueblo es titular de ella; por ser una acción cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos o de personas indeterminadas; y por ser una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener una indemnización de los costos en los que incurre, incluyendo en ellos el costo de su tiempo y de su diligencia y, en algunos eventos especiales, de una remuneración pecuniaria adicional a dicha indemnización. No sólo el Código Civil se ocupa de las acciones populares. Por lo menos dos importantes estatutos legales: el Decreto 3466 de 1982 y el Decreto 2303 de 1989 también se ocupan de ellas. El primero las establece en defensa del consumidor. El segundo las consagra en defensa del medio ambiente rural. Dentro de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente, la defensa del medio ambiente es el tema que concita de manera principal el

interés en las acciones populares. Sobre el particular el Constituyente Álvaro Gómez Hurtado hizo la siguiente propuesta de artículo: “La preservación de la Naturaleza y del Ambiente es un objetivo nacional. El conflicto entre este objetivo y el desarrollo económico y social dará derecho a una acción pública cuya forma y condiciones de ejercicio serán establecidas por la ley”. En la exposición de motivos de este artículo, dice su autor: La norma propuesta, al consagrar como principio constitucional la protección del ambiente, lo hace, primero, como un objetivo programático nacional que vincule a todos los colombianos, sean ellos particulares o entidades del Estado, y segundo, como un imperativo jurídico del cual se puedan derivar efectivas acciones para la tutela de este supremo bien de la colectividad. (...) 10 Procurador General Concepto 5193 No ha sido suficiente el esfuerzo que sobre el particular se ha venido realizando en Colombia. La reglamentación que en esta materia consagra el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto número 2811 de 1974) aparece lejana del conocimiento y compromiso de toda la Nación. Por tanto, debe ser elevada a una norma de mayor jerarquía y a su vez debe acompañársela de instrumentos efectivos que hagan posible la participación de los asociados en el cumplimiento de este cometido.” (Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 23, Título: Protección del Ambiente, Autor: Álvaro Gómez Hurtado, Gaceta Constitucional No. 19 de marzo 11 de 1991). (Negritas agregadas). El proyecto, luego de ser discutido por la Asamblea Constituyente, se

convirtió en el artículo 88 Superior, en cuyo primer inciso se dispone: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. El legislador cumple este encargo constitucional por medio de la Ley 472 de 1998. En las acciones populares subyace la protección de los derechos y de los intereses colectivos. Estos intereses, en un Estado Social y Democrático de Derecho, como el nuestro, prevalecen sobre los intereses particulares. Los derechos y los intereses colectivos brindan una sólida base al discurso que se construye sobre los derechos individuales, pues unos y otros tienen una estrecha relación, como puede verse con claridad en el caso de los derechos colectivos a la salubridad pública y al medio ambiente, y los derechos individuales a la vida y a la salud. La vulneración de los primeros redunda en la vulneración de los segundos. El proteger los derechos colectivos no es, pues, una cuestión de mero altruismo o de desinterés de los individuos, por el contrario, es un asunto de necesidad y del mayor interés para éstos. Por ello, las acciones populares obedecen también a un deber de las personas, propio de la democracia participativa, pues el cuidado de los derechos y de los intereses colectivos son un asunto crucial para su existencia, que no puede ser dejado de manera exclusiva en manos de lo que las autoridades decidan hacer o no hacer. Desde la perspectiva de los derechos y de los intereses colectivos, las

acciones populares son medios idóneos para su protección. Desde la perspectiva de las personas, las acciones populares son instrumentos efectivos para cumplir con el deber de participación en las decisiones que las afectan y para realizar el principio de solidaridad, al proteger derechos que son de todos. Los beneficios de proteger los derechos y los intereses colectivos son tangibles para la comunidad nacional, para la comunidad 11 Procurador General Concepto 5193 internacional y para las generaciones futuras. Y lo son, porque estos derechos e intereses brindan al hombre su entorno vital, su morada, valga decir, los elementos mínimos e indispensables para que su proyecto de vida individual y común pueda realizarse. En el presente caso se demanda los dos artículos de la Ley 1425 de 2010, por medio de los cuales se deroga los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de

1998. En los artículos derogados se regula el tema de los incentivos a los actores en las acciones populares. A partir de lo derogado el actor asume que dichos incentivos desaparecen del ordenamiento jurídico, y sobre esta base plantea su demanda de inconstitucionalidad.

Es menester advertir, desde ahora, que el juicio del actor es erróneo, pues asume como cierta una circunstancia que no lo es, lo que lo lleva a plantear una demanda que no se ajusta a los presupuestos establecidos en la ley y decantados por la jurisprudencia para las acciones de inconstitucionalidad, como se detalla en los siguientes párrafos. El actor ignora una circunstancia que es crucial en este caso: la vigencia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. La Ley 1425 de 2010 se limita a

derogar de manera expresa los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, pero nada dice sobre el artículo 34 de ésta. El asumir que este artículo ha sido derogado, o que no existe, es un proceder erróneo, que conduce a conclusiones también erróneas. Y lo es, porque en la parte final de los dos primeros incisos del artículo 34, se establece que el juez fijará el monto del incentivo para el actor popular, y que en la adición a la sentencia incluirá el incentivo adicional en favor del mismo. El texto del referido artículo, con lo que se señala en negritas, es el siguiente: ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de pr