PGN - INTERESES MORATORIOS - Por mora en el pago de sentencias judiciales según la jurispr

PROCESO EJECUTIVO-Contra la ugpp para que se paguen los intereses moratorios en virtud de sentencia judicial ACCION EJECUTIVA-Caducidad INTERESES MORATORIOS-Marco legal INTERESES MORATORIOS-En sentencias judiciales INTERESES MORATORIOS-Por mora en el pago de sentencias judiciales según la jurisprudencia del consejo de estado FUERZA MAYOR-Como eximente en el pago oportuno de sentencias judiciales según la jurisprudencia del consejo de estado Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 009

IUS PGN E-2020-676650

Bogotá, D, C, 8 de febrero de 2021. Doctor

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A

E. S. D.

Referencia: Expediente 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020)

Asunto: Proceso ejecutivo

Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Demandado: UGPP Actuación: Concepto frente a la apelación de providencia.

I. ANTECEDENTES 1.1 DEMANDA El señor Luis Francisco Estévez Gómez interpuso demanda ejecutiva contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP, con el fin de que se le paguen

los intereses moratorios, según él, adeudados en virtud de la sentencia judicial proferida el 8 de febrero del 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. El demandante plantea los siguientes hechos: “Mi poderdante laboró a servicio del Estado acreditando los requisitos para pensión, la cual fue reconocida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, sin que le fueran incluidos la totalidad de los factores salariales devengados durante en el último año de servicio, razón por la cual a través del suscrito previo agotamiento de la vía gubernativa, se instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que por reparto le correspondió a su Despacho, tal y como consta en el proceso enunciado en la referencia Mediante Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 8 de febrero de 2007, se condenó a la ya liquidada Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E., a reliquidar y pagar la pensión de jubilación de LUIS FRANCISCO ESTEVEZ GOMEZ, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.” Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 2 Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020)

Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP La anterior decisión judicial quedó debidamente ejecutoriada el 16 de abril de 2007.

Dentro de la sentencia judicial se le ordenó a la ya liquidada Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., dar cumplimiento a la misma en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E – en Liquidación, mediante Resolución No. PAP 041172 del 28 de febrero de 2011, ordenó dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación de mi poderdante y efectuar las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cuanto al cumplimiento a lo ordenado en los artículos 177 y 178 del C.C.A y respecto a liquidar las diferencias que resulten de las mesadas atrasadas. En el mes de enero de 2012, la ya liquidada Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E., reportó al Fondo Nacional de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – Consorcio FOPEP, la novedad de inclusión en nómina de la anterior resolución, cancelando a favor de mi mandante la suma de $27.707.013, por concepto de pago de diferencia de mesadas atrasadas. Dentro del anterior pago no se incluyó lo correspondiente a intereses moratorios de conformidad con el inciso 5 del Artículo 177 del C.C.A., los cuales fueron ordenados en la sentencia judicial y

reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento. Teniendo en cuenta que mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, se ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E., estando dentro del término legal, se radicó el Formulario Único de Reclamaciones el día 18 de septiembre de 2009, haciéndonos parte dentro del proceso liquidatario de CAJANAL E.I.C.E, bajo el radicado No. 3789. Mediante la Resolución No. 893 del 26 de julio de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E en liquidación, decidió sobre la aceptación o rechazo de algunas reclamaciones respecto al pago de intereses moratorios presentadas oportunamente, rechazando la petición de mi mandante de acuerdo a las causales establecidas para cada caso, y en consecuencia, se interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión el día 12 de agosto de 2011 Por lo anterior, y teniendo en cuenta que las competencias en materia pensional asignadas a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación fueron trasladadas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con lo establecido en los Decretos No. 4107 y 4269 de Noviembre de 2011 y demás normas concordantes, es ésta última la entidad obligada a responder por el pago de los intereses moratorios ordenados mediante la sentencia judicial mencionada y que fueron igualmente reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento de fallo,

pero que hasta la fecha no han sido cancelados. Cabe reiterar que mi poderdante se hizo parte dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E., desde el 18 de septiembre de 2009, para efectos del pago de estas acreencias, suspendiéndose así el término de la caducidad de la acción ejecutiva que pudiera llegar a operar en este caso. Además, téngase en cuenta que lo que se pretende con la presente acción es el pago de unas acreencias ordenadas mediante Sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 8 de febrero de 2007, como lo son los intereses moratorios de que trata el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., de un proceso contencioso laboral, los cuales se encuentran debidamente reconocidos tanto en dicha sentencia, como en el acto administrativo por medio del cual CAJANAL ya liquidada dio cumplimiento a la orden judicial Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 3 Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP La obligación en referencia procede del deudor UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIONSOCIAL – UGPP, ente encargado del reconocimiento de las pensiones y prestaciones económicas de la ya liquidada Caja

Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E., igualmente es clara, expresa y actualmente exigible, al tenor de lo dispuesto en los artículo 488 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el numeral 1 del artículo 297 y ss del C.P.A.C.A. 1.2 DECISIÓN IMPUGNADA El 20 de marzo de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, libró mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP por los siguientes conceptos: “a) Por la suma de OCHENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($82.864.262) mcte., correspondiente a los intereses moratorios generados entre el 17 de abril de 2007 y el 15 de enero de 2012 de acuerdo con el capital pagado cumplimiento de la sentencia judicial de 8 de febrero de 2007, título que cobró ejecutoria el 16 de abril de 2007. b) Por la indexación de los OCHENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($82.864.262. Para el periodo comprendido entre el 26 de enero de 2012 (día siguiente al de inclusión en nómina del pago del capital adeudado) y hasta la fecha del pago efectivo de las sumas aquí determinadas.” El representante judicial de la UGPP interpuso recurso de reposición contra el anterior mandamiento de pago, el cual fue resuelto de forma negativa mediante providencia del 14

de noviembre de 2019. 1.3 RECURSO DE APELACIÓN El representante judicial de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP interpuso recurso de apelación contra la providencia del 14 de noviembre de 2019, argumentando que la acción ejecutiva en este caso está caducada al tenor de lo señalado en el artículo 1616 del Código Civil, pues, a su juicio, “un proceso concursal como la liquidación de CAJANAL EICE, decretado por un acto de autoridad ejercido por el Presidente de la República, necesariamente configura un evento de fuerza mayor, estipulado como una de las causales que no generan indemnización de perjuicios por la mora en el pago de las obligaciones” Además, el recurrente trae a colación los artículos 9.1.3.2.8 y 9.1.3.5.8 del Decreto 2555 de 2010 para indicar que “Las normas transcritas demuestran que, al prever el retraso en el pago de las obligaciones de una entidad en Liquidación, la respuesta del Legislador fue el pago de desvalorización monetaria pues en ningún evento procede el pago de intereses Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 4 Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020)

Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP moratorios en el curso del proceso liquidatorio. Así las cosas, de conformidad con el régimen de liquidación de entidades públicas, en el curso de la liquidación de CAJANAL EICE no se podrían haber causado intereses moratorios.”

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL

CONSEJO DE ESTADO 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP, atendido el hecho de que se encuentra en proceso de liquidación, debe pagar o no la obligación reclamada por la demandante, consistente en los intereses moratorios causados, según se plantea, por el no pago oportuno de lo ordenado en sentencia dictada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2 TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO Dado que lo pretendido en este caso es el pago de los intereses moratorios causados por el no pago oportuno de determinados intereses derivados de la obligación impuesta en sentencia dictada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de febrero de 2007, es del caso recordar lo ordenado en dicha providencia judicial. Pues bien, la obligación reclamada se impuso en los siguientes términos: “QUINTO. Ordénese dar cumplimiento a la sentencia en el término estipulado en el artículo 176 del C.C.A., y reconocer intereses si a ello hubiere lugar, de la forma prevista en el artículo 177 ibídem y

en la sentencia C-188 de 1999.” Lo anterior nos remite al Código Contencioso Administrativo o Decreto 01 de 1984, el cual reguló el pago de los intereses corrientes y moratorios en las sentencias judiciales en los incisos quinto y sexto de su artículo 177 así: “Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios. Cumplidos seis meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide de una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma. Cumplidos seis meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide de una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.” Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 5 Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP

Conforme a las reglas transcritas, es claro que los intereses moratorios son exigibles siempre y cuando el interesado haya acudido a la entidad obligada, dentro de los seis meses posteriores a la ejecutoria de la providencia, exigiendo el pago de tal obligación. De hecho, así lo ha entendido la jurisprudencia. Veamos: En sentencia dictada el 13 de diciembre de 2017 en el expediente 11001-03-15-000-201701700-00 (AC) por la Sección Cuarta del Consejo de Estado: “[L]a Sala aclara que el proceso ejecutivo en estudio se tramitó en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el Código General del Proceso (CGP), sin embargo, frente al conteo del término para establecer los intereses moratorios por falta de cumplimiento de una sentencia judicial, se aplicó el Código Contencioso Administrativo (CCA). (…) Como la accionante lo que solicita es el pago de los intereses moratorios, de acuerdo a la norma antes trascrita, estos se causan a partir del día siguiente al vencimiento del término de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, pero no se generaran si dentro de ese lapso, el ejecutante no acudió ante la entidad responsable de hacer efectivo el pago de la condena. (…) Por consiguiente, la circunstancia de que el tribunal demandado comunique su decisión, no libra a la demandante de dicha obligación. En ese orden de ideas, el hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, negara el mandamiento de pago frente a los intereses moratorios, bajo el argumento de que no acudió ante Cajanal en

liquidación, por sí mismo no deviene en un exceso ritual manifiesto, ni se le impone una carga excesiva a la accionante, pues dicha situación ya se encontraba regulada en el ordenamiento jurídico” Y en sentencia dictada el 10 de octubre de 2019 en el expediente 20001-23-31-000-199900815-02 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se reiteró: “La Sala modificará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal (…) en lo que respecta a los intereses moratorios objeto de ejecución. Lo anterior, en la medida en que se encuentra acreditado que los ejecutantes no presentaron solicitud de pago en los términos de ley, de manera que, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 del CCA, en este caso cesó la causación de intereses moratorios (…) En este caso no fue aportado por el ejecutante medio probatorio alguno que demostrara la presentación de la solicitud de pago en los términos exigidos en el mencionado decreto. La ejecutada, por su parte, aportó prueba documental que acredita que la solicitud de pago fue presentada por los demandantes, sin cumplir con las exigencias establecidas en el Decreto 768 de 1993 (…) consta en el expediente documento identificado con radicado No. 20121500007281 de fecha 22 de marzo de 2012, mediante el cual la Fiscalía General de la Nación comunicó al apoderado de los ejecutantes que la solicitud de pago presentada no cumplía con los requisitos señalados en el referido decreto y que una vez subsanados los defectos advertidos, se le asignaría turno para el pago de la sentencia (…) encuentra la Sala que los ejecutantes incurrieron en una conducta omisiva que

condujo a que operara la cesación de intereses señalada en el artículo 177 del CCA.” Pues bien, aplicando el marco jurídico expuesto al caso concreto se observa que la sentencia que sirve de título ejecutivo quedó debidamente ejecutoriada el 16 de abril de 2007 y que, efectivamente, dentro del plazo de seis meses fijado por el artículo 177 del C.C.A., el 14 de junio de 2007 el demandante solicitó el cumplimiento integral de lo allí ordenado. Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 6 Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP Sin embargo, aun cuando pareciera que el agotamiento de tal requisito es suficiente para concluir la exigibilidad de la obligación, no puede dejarse de lado que para entonces la entidad deudora se encontraba en proceso de liquidación y que tal circunstancia es constitutiva de fuerza mayor. En relación con esa particular situación son pertinentes al caso los siguientes pronunciamientos: Sentencia dictada el 10 de julio de 2014 en el expediente 13001-23-31-000-2004-0125801 por la Sección Primera del Consejo de Estado: “Ahora, en cuanto al tan alegado tema de los intereses moratorios, se reitera lo señalado por el a

quo, pues es claro que los mismos no tienen vocación alguna de ser reclamados coercitivamente en tratándose de procesos de liquidación forzosa administrativa. Así, según ha admitido esta Corporación, el que una entidad sea objeto de dicho procedimiento configura una causal legal de fuerza mayor que desvirtúa la aparente situación de mora y al respecto” Sentencia dictada el 25 de enero del 2017 en el expediente 13001-23-31-000-2006-0156501 por la Sección Tercera del Consejo de Estado: “La Sección Cuarta de esta Corporación ha analizado el asunto relativo a la causación de intereses moratorios frente al incumplimiento de obligaciones fiscales cuando quiera que la entidad deudora entre en proceso de intervención y liquidación y, al efecto, ha convenido en su improcedencia por estimar que dicha circunstancia puede configurar una fuerza mayor en virtud de la cual se desplaza la situación de mora ante la imposibilidad de cumplir con los compromisos contraídos.” Y, más recientemente, la sentencia dictada el 18 de noviembre del 2019 en el expediente 11001-03-15-000-2019-04240-00 por la Sección Tercera del Consejo de Estado: “[L]e corresponde determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un defecto sustantivo en el auto del 10 de junio de 2019, por cuanto modificó la liquidación del crédito dentro del proceso ejecutivo, con fundamento en que durante el tiempo que duró el proceso de liquidación de la extinta CAJANAL no se generaron intereses moratorios, pues, de conformidad con el Código Civil (artículos 1615 y 1616 del Código Civil) la mora producida por la fuerza mayor y el caso fortuito

no genera indemnización de perjuicios (…) [O]bserva la Sala que el reproche de la parte actora no se dirige a afirmar la inaplicabilidad de la regla jurídica que usó el tribunal que dispone que, en casos de fuerza mayor, no resultan indemnizables los intereses moratorios. En cambio, los tutelantes cuestionan que el proceso liquidatario de CAJANAL constituya fuerza mayor, pero sin ofrecer un sustento normativo que fundamentara su reproche sustantivo y que, en todo caso, se impusiera como vinculante y excluyente para el órgano judicial (…) [L]a providencia objeto de acción de amparo dio la razón en Derecho para entender que el proceso liquidatario de una entidad configura una fuerza mayor que hacía aplicable la normatividad civil. En efecto, el tribunal accionado se fundamentó en pronunciamientos del Consejo de Estado, y que coinciden con fallos recientes, en los que se ha adoptado esta postura y se han aplicado las mismas disposiciones normativas. Por tanto, esta Subsección observa que la autoridad judicial fundamentó su decisión en normativa legal y jurisprudencial aplicable, y que, ante la ausencia de una regla en sentido distinto que se muestre como vinculante para el fallador, no es posible afirmar la configuración del defecto alegado.” Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 7 Concepto No. 009 Rad. No. 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020)

Medio de control: Ejecutivo Luis Francisco Estévez Gómez vs. UGPP Conforme a lo anterior no hay duda de que, en este caso, si bien el actor cumplió con su carga procesal de reclamo, ocurre que, al encontrarse la entidad deudora en proceso de liquidación, se configura un evento de fuerza de mayor que justifica válidamente el incumplimiento de la obligación. Ciertamente, CAJANAL estuvo sometida a un proceso de liquidación en el lapso comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio del 2013.

Así las cosas, para esta Agente del Ministerio Público solo se deberían reconocer los intereses causados en el período comprendido entre el 17 de abril de 2007 (día después de la ejecutoria de la sentencia que reconoció los intereses) y el 11 de junio de 2009 (día antes de entrar en liquidación CAJANAL). III.SOLICITUD Esta Procuraduría Delegada, de conformidad con los razonamientos expuestos en este concepto y en el marco de las competencias constitucionales de la función de intervención judicial, solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, que REVOQUE la providencia del 14 de noviembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró no probadas las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución. Cordialmente,

DIANA FABIOLA MILLÁN SUÁREZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado (en comisión de servicios)

Proyectó: JANR

Revisó: DFMS

Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Bogotá D.C PBX 5878750 Ext.: 12015/12016 notidel2cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co 8