TA ANT - Sentencia 05001333302120190032701-(28-09-2026)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

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SALA SEGUNDA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO

Medellín, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiséis (2026).

| | | | --- | --- | | MEDIO DE CONTROL | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL | | DEMANDANTE | FÉLIX ARTURO VILLEGAS ARIAS | | DEMANDADO | CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL (CASUR) | | RADICADO | 05001 33 33 021 2019 00327 01 | | INSTANCIA | SEGUNDA | | PROCEDENCIA | JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN | | ASUNTO | - PRESUPUESTOS PARA CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA. - CONDENA EN COSTAS. | | DECISIÓN | MODIFICA | | PROVIDENCIA | 56 |

Esta Sala decide el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia expedida el 31 de julio de 2024 por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1. Medio de control

El señor FÉLIX ARTURO VILLEGAS ARIAS formula demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contra la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL (CASUR).

• 1. Pretensiones

Se pretende la nulidad del oficio E-01524-201906870 CASUR Id: 415400 del 28 de marzo de 2019.

Como restablecimiento del derecho, se solicita ordenar a CASUR que proceda al reconocimiento, liquidación y pago del reajuste a la asignación de retiro del demandante incrementando el porcentaje del 2,76% correspondiente al detrimento causando durante el año 1997.

Además, se depreca el pago del retroactivo en forma indexada y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

• 1. Supuestos fácticos

La parte actora plantea como fundamentos fácticos relevantes los siguientes:

El demandante prestó servicios como Agente de Policía.

En cumplimiento de fallo emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, CASUR emitió la Resolución 002234 el 18 de abril de 2011 donde incrementó la asignación mensual de retiro del actor reajustándola a partir de 1999.

En 1997, el actor recibió ajustes anuales por debajo del Índice de Precios al Consumidor (IPC).

Con el acto demandado la entidad negó el incremento del 2,76% por concepto de IPC del año 1997.

• 1. Normas violadas y concepto de violación

La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición, los artículos 2º, 6º, 48, 53 y 83 de la Constitución Política, las Leyes 4ª de 1992, 100 de 1993 y 238 de 1995, así como los Decretos 4433 de 2004 y 1211 de 1990.

En los hechos de la demanda aduce que en los casos donde la asignación de retiro del demandante fue incrementada en un porcentaje inferior al IPC, entonces no se cumple con el mandato constitucional relativo al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.

Defiende que se están desconociendo las Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995 porque, de acuerdo con ellas, los regímenes de excepción están amparados por los beneficios de los artículos 14 y 142 de la Ley 100; por tanto, no pueden ser objeto de incrementos inferiores al IPC.

En los fundamentos de derecho afirma que la entidad niega derechos fundamentales de los miembros retirados de las Fuerzas Militares porque expide un acto que niega el incremento salarial de acuerdo con el IPC, causando graves perjuicios personales y familiares debido a la reducción del poder adquisitivo de la asignación de retiro.

Asegura que se transgrede el principio de la situación más favorable al trabajador pues no se atiende que los reajustes de la asignación de retiro deben ser de acuerdo con el porcentaje más favorable o beneficioso, como es el IPC.

• 1. Contestación de la demanda

La entidad no contestó la demanda.

• 1. Sentencia impugnada

El Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, a través de sentencia expedida el 31 de julio de 2024, declaró la nulidad del acto demandado y condenó en costas a CASUR.

A título de restablecimiento del derecho, condenó a CASUR a reajustar la asignación de retiro del demandante aplicando el IPC vigente respecto del año 1997. Agregó que las sumas a favor del actor deberán indexarse y declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de marzo de 2015.

Como fundamentos de la decisión sostuvo que, desde la vigencia de la Ley 238 de 1995, el personal de la Fuerza Pública tiene derecho al reajuste de sus mesadas pensionales de acuerdo con la variación porcentual del IPC y esto se mantuvo hasta la expedición de la Ley 923 de 2004 que volvió a consagrar el principio de oscilación.

Indicó que al demandante se le reconoció asignación de retiro mediante la Resolución 983 del 14 de marzo de 1994, razón por la cual le es aplicable el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro conforme al IPC.

Precisó que el actor ya había accedido a la jurisdicción a reclamar el reajuste de la asignación de retiro con base en los incrementos del IPC; sin embargo, en esa ocasión solicitó el reajuste de los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, sin tener en cuenta el año 1997 que se reclama en este proceso. Por tanto, afirmó que no existe cosa juzgada.

Concluyó que el personal de la Fuerza Pública no está exento de los beneficios del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y, por esa razón, es procedente aplicar la norma para ordenar el reajuste pedido por el demandante únicamente para el año 1997.

Sobre las costas del proceso, manifestó que con la reforma de la Ley 2080 de 2021 se introdujo un criterio subjetivo para la imposición de estas. A partir de ahí, explicó que hay lugar a imponer las costas porque la parte demandada contestó la demanda dentro de la oportunidad legal pero los argumentos expuestos carecían de fundamentos legales razonables.

• 1. Recurso de apelación[[1]](#footnote-1)

El apoderado de CASUR interpone recurso «en forma parcial». En primer lugar, sostiene que la negativa de reajustar la asignación de retiro del actor se debió a que CASUR, en cumplimiento del fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo, emitió la Resolución 2234 del 18 de abril de 2011 con la que incrementó la asignación del demandante por concepto de IPC. En consecuencia, dice, esta situación hizo tránsito a cosa juzgada y la entidad no puede volver a reajustar la asignación.

En segundo lugar, afirma que la entidad tiene una posición clara en torno a conciliar judicial y extrajudicialmente el reconocimiento y pago del reajuste en las asignaciones mensuales de retiro por concepto de IPC de los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004. En virtud de lo anterior, alega, se debe tener en cuenta lo dispuesto por los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

Asevera que dentro de los alegatos solicitó la no imposición de costas porque en el proceso no se demuestra que el demandante haya incurrido en los gastos que las normas indican.

• 1. Trámite en segunda instancia

El recurso de apelación se admitió mediante auto del 14 de marzo de 2025, en aplicación del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia.

• 1. Alegatos de conclusión de segunda instancia

Las partes guardaron silencio. Igualmente, el Ministerio Público no presentó concepto.

• 1. Alegatos de conclusión de segunda instancia

Las partes guardaron silencio. Igualmente, el Ministerio Público no presentó concepto.

• 1. Pruebas relevantes

1. Documental - Oficio E-01524-201906870 CASUR Id: 415400 del 28 de marzo de 2019 (páginas 30 a 33, documento 001\_ED\_001EXPEDIENTEESCANEA.pdf). - Sentencia del 14 de septiembre de 2009 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín en el radicado 05001 33 31 004 2008 00265 (páginas 49 a 64, documento precitado). - Antecedentes administrativos presentados por la entidad demandada, entre los que están (documento 008\_ED\_008ANEXO2ANTECEDENTE.pdf): - Resolución 983 del 14 de marzo de 1994 que reconoce asignación de retiro al demandante (páginas 6 y 7). - Resolución 002234 el 18 de abril de 2011 que da cumplimiento a la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín (páginas 69 a 71). - Certificación del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín (página 75).

1. CONSIDERACIONES 1. De la competencia

1. CONSIDERACIONES 1. De la competencia

Este tribunal es competente para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

• 1. Problema jurídico

La Sala pasa a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:

• - 1. ¿Existe cosa juzgada sobre las pretensiones formuladas por el demandante? 2. ¿Procede condenar en costas procesales a CASUR, como parte vencida dentro del presente proceso?

A partir de ello, deberá establecer: ¿hay lugar a revocar o modificar la sentencia en los términos del recurso presentado, o confirmarla con fundamento en lo señalado por el juzgado?

• 1. Causa del problema jurídico

Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas. La identificación de la causa es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico.

En este caso y en esta instancia, la causa de las diferencias presentadas consiste en una diferente connotación jurídica sobre ciertas circunstancias fácticas, esto es, frente a hechos, acciones u omisiones. Aunque la causa se denomina igual, responde diferencialmente al problema jurídico del cual se trate:

• - 1. En el primer problema la diferente connotación jurídicarecae sobrelas circunstancias relacionadas con la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín el 14 de septiembre de 2009. De una parte, CASUR considera que la existencia de dicha sentencia y lo resuelto en ella tienen la connotación de configurar los presupuestos de cosa juzgada. Por el contrario, para la parte actora y el juzgadolas mismas circunstancias no tienen dicha connotación jurídica.

2. En el segundo problema la diferente connotación jurídica se da sobre las circunstancias fácticas relativas a la defensa de CASUR. El juzgado defiende que los argumentos de la entidad carecen de fundamento legal y, por ende, procede imponer costas. En contraste, CASUR no le otorga la misma connotación jurídica y considera que su defensa no da lugar a condenarla en costas. 1. Tesis de la Sala

En primer lugar, la Sala sostendrá que no se reúnen los presupuestos de cosa juzgada porque no existe identidad de objeto. En segundo lugar, argumentará que asiste razón a la parte apelante por cuanto la defensa de la entidad no muestra carencia manifiesta de fundamento legal.

• 1. Marco normativo

El debate inicial del proceso se centró en la procedencia de reconocer el reajuste prestacional solicitado por el demandante, lo que originó un pronunciamiento del juzgado dirigido a desatar la antinomia normativa entre el régimen especial de la Fuerza Pública y el régimen general.

No obstante, en esta instancia judicial no se discute la viabilidad de tal reconocimiento a partir de una diferencia entre normas aplicables, sino porque CASUR considera que se debe declarar cosa juzgada. En consecuencia, sobre este particular se realizará la delimitación normativa y jurisprudencial subsiguiente.

• - 1. Presupuestos para la configuración de cosa juzgada

La institución de la cosa juzgada busca impedir que los asuntos decididos mediante sentencia sean sometidos nuevamente a debate judicial, evitando así que las mismas pretensiones se eleven ante la autoridad judicial[[2]](#footnote-2).

Precisamente, la cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales, asegurando que los hechos y conductas que fueron resueltos no se debatan en litigio posterior. De esta forma, lo decidido previamente mediante providencia judicial obliga a las partes, es imperativo y se convierte en inmutable frente a todo proceso futuro, por tener plena eficacia jurídica.

El Consejo de Estado ha definido esta institución como aquella «mediante la cual, se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y a otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, advirtiéndose que los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.»[[3]](#footnote-3)

Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que la finalidad de la institución es «impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales.»[[4]](#footnote-4)

En los procesos contencioso administrativos, el artículo 189 del CPACA señala que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, esto es, para o frente a todos[[5]](#footnote-5). Entre tanto, la que la niega tendrá los mismos efectos pero únicamente con relación a la causa petendi, es decir, en cuanto a los argumentos alegados en la demanda[[6]](#footnote-6).

Por su parte, el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, establece que las sentencias ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada. Así, consagra los requisitos o presupuestos para la configuración de dicha institución en los siguientes términos:

ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.(Negrillas fuera del texto original).

De acuerdo con estas previsiones, para que se estructure la cosa juzgada es necesario que, realizada la confrontación del nuevo proceso con el que originó la sentencia ejecutoriada, se advierta que concurren las siguientes circunstancias:

1. Identidad de partes: consiste en que figuren las mismas personas que integraron la parte activa y pasiva, es decir, que las partes del nuevo proceso sean las mismas vinculadas en el anterior proceso y obligadas por su providencia. 2. Identidad de objeto: ocurre cuando las pretensiones o declaraciones reclamadas son coincidentes, de manera que la nueva demanda verse sobre la misma pretensión o, lo que es igual, contenga el mismo petitum (pedimento de la demanda[[7]](#footnote-7)) que ya fue resuelto mediante la decisión de la que se predica cosa juzgada.

Esta identidad, a voces del Consejo de Estado, «[s]e presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.»[[8]](#footnote-8)

1. Identidad de causa: se relaciona con la razón por la que se demanda, con los motivos que hacen que determinada persona solicite una declaratoria en su favor. En ese sentido, el nuevo proceso debe tener como sustento los mismos fundamentos que se presentaron en el primer proceso donde existe providencia ejecutoriada. - 1. Costas procesales

Las costas genéricamente se comprenden como los gastos de un proceso judicial, en los que inevitablemente incurren las partes por el solo hecho de afrontar un procedimiento y que al final buscan resarcirse o recompensarse a través de su condena a cargo de la parte vencida.

Respecto a las costas y su condena, el profesor Azula Camacho señala[[9]](#footnote-9):

Las costas, como dijimos en la Teoría general del proceso, son una sanción que se le impone al litigante vencido, por el solo hecho de serlo. Su naturaleza, como allí también se dijo, es de carácter netamente objetivo.

Las costas permiten que la parte vencida obtenga el reintegro de las expensas que haya tenido que cubrir como consecuencia del proceso, por lo que constituyen o determinan en últimas quién es el obligado a cancelarlas.

Jurisprudencialmente se ha dicho que, como género, las costas están conformadas por las expensas y por las agencias en derecho, donde las primeras son los gastos que se derivan del proceso y necesarios para su desarrollo, mientras que las agencias son la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora[[10]](#footnote-10).

1. CASO CONCRETO

A esta Sala le corresponde revisar la sentencia recurrida en los términos del recurso de alzada; por tanto, se pronunciará puntualmente sobre los argumentos de la apelación. Lo anterior, en correspondencia con los artículos 320 y 328 del CGP que determinan los fines de la apelación y la competencia del superior funcional. Los mencionados preceptos aplican al proceso por virtud de la remisión que hace el artículo 306 del CPACA.

Bajo esa óptica se recuerda que los motivos de disenso dejan a salvo la discusión central de primera instancia, es decir, la procedencia de reajustar la pensión del demandante con base en el IPC del año inmediatamente anterior, en aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, adicionado por la Ley 238 de 1995.

Precisado el alcance, seguidamente se avocarán las discrepancias planteadas por CASUR.

• 1. Primer problema jurídico: cosa juzgada. Causa del problema: diferente connotación jurídica.

Como se analizó previamente, la configuración de la cosa juzgada está sujeta a la concurrencia de los requisitos del artículo 303 del CGP, el primero de los cuales consiste en que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro.

Este requisito se cumple porque el proceso actual se radicó por el señor FÉLIX ARTURO VILLEGAS ARIAS con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín en el proceso de radicado 05001 33 31 004 2008 00265[[11]](#footnote-11). Dicha sentencia data del 14 de septiembre de 2009 y cobró ejecutoria el 2 de octubre de 2009, como se refiere en la certificación de dicho juzgado[[12]](#footnote-12).

Para avanzar con los demás requisitos, no hay duda sobre la identidad de partes, pues la parte pasiva de ambos procesos está conformada por CASUR y, en cuanto a la parte activa, lo es el señor FÉLIX ARTURO. En tal sentido, la decisión adoptada en el proceso instaurado previamente es obligatoria para quienes también son parte de este proceso.

De la misma forma existe identidad de causa porque la demanda presentada ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito tuvo como fundamento el hecho de que la asignación de retiro del demandante era reajustada en aplicación del principio de oscilación, lo que generaba un aumento inferior al porcentaje del IPC, en desconocimiento de las Leyes 100 y 238. Esta situación es, a su vez, la que impulsa la demanda del actual proceso ya que se sostiene que, para el año discutido, el aumento sobre la asignación de retiro fue inferior al aumento del IPC.

A pesar de la confluencia de lo anterior, lo cierto es que no existe identidad de objeto. Esta identidad exige que los procesos versen sobre la misma pretensión; no obstante, lo que se encuentra es que en el proceso de radicado 05001 33 31 004 2008 00265 se deprecó el reajuste del IPC para los años de 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004. Entre tanto, en el proceso actual se persigue el reajuste del IPC sobre el año 1997, esto es, un periodo que no fue objeto de discusión, estudio ni reconocimiento dentro del proceso previo.

De acuerdo con lo dicho, para la Sala es claro que no hay coincidencia en la reclamación de reajuste y, por ende, el proceso anterior no emitió ningún pronunciamiento judicial sobre la situación que se discute en este nuevo enjuiciamiento.

En esas condiciones, la causa del problema se resuelve en armonía con la tesis de la primera instancia. Dicho expresamente: las circunstancias relacionadas con la sentencia del 14 de septiembre de 2009, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo, no tienen la connotación jurídica de configurar cosa juzgada sobre la pretensión de reajuste de la asignación de retiro conforme al aumento del IPC del año 1997.

En suma, ninguna modificación cabe sobre este punto.

• 1. Segundo problema jurídico: condena en costas. Causa del problema: diferente connotación jurídica.

En cuanto a la condena en costas el artículo 188 del CPACA preceptúa que, salvo tratándose de procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, «cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.»

Frente a la previsión «dispondrá» contenida en la norma, se tiene que tal disposición no significa la necesaria imposición de costas, pues lo que de ella se deriva es que con la sentencia deberá efectuarse un pronunciamiento expreso sobre aquellas, ya sea imponiéndolas o absteniéndose de hacerlo.

En esta línea se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 20 de junio de 2024, donde sostuvo[[13]](#footnote-13):

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ahora bien, siguiendo la redacción inicial del citado artículo 188 se consideró que, como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma para liquidar y ejecutar las costas, remitiendo a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas. Dicho criterio no atiende la conducta de las partes sino el hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.

Sin embargo, actualmente se cuenta con la reforma de la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA. Con la reforma, el artículo 188 quedó de la siguiente forma:

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. (Negrillas de la Sala).

Debido a la nueva disposición, adicional a lo que ya se aplicaba, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que conlleva un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.

Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 con su respectiva adición, no es procedente imponer costas por el trámite de primera instancia ya que no se advierte actitud infundada en la postura de CASUR sino la adopción de una postura legítima de defensa judicial. Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren mala fe o temeridad en este asunto.

La Sala no comparte lo concluido por el juzgado sobre la presunta carencia de fundamento legal de CASUR. En primer lugar, porque no es cierto que la entidad haya contestado la demanda, tal como se manifiesta en el fallo impugnado. Por el contrario, CASUR no contestó la demanda ni presentó alegatos de conclusión de primera instancia; entonces, no existen fundamentos expuestos por la entidad respecto de los cuales sea válida la conclusión del juzgado según la cual «los argumentos expuestos carecían de fundamentos legales razonables».

En segundo lugar, porque la inactividad procesal de la entidad demandada no es indicativa de ausencia de razones jurídicas ni de una actuación temeraria. El silencio procesal es una opción válida y legítima como estrategia de defensa y puede ser utilizado por todos los sujetos procesales. De ahí que aspectos como la falta de contestación no puede tenerse como fundamento para atribuir conductas temerarias o desleales. Incluso, en este proceso obra que CASUR atendió oportunamente el requerimiento hecho por el juzgado de allegar los antecedentes administrativos del proceso, dentro de los que está el acto administrativo impugnado y en el que se dan las razones para no reconocer el reajuste por IPC en el periodo solicitado.

En este orden de ideas, la causa del problema jurídico se resuelve a favor de la entidad demandada toda vez que no se cumple la condición para la imposición de costas que rige desde la Ley 2080, como es que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal.

En consecuencia, se modificará el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia para abstenerse de imponer costas y agencias frente al trámite de la primera instancia.

• 1. Condena en costas en segunda instancia

Teniendo en cuenta lo analizado en precedencia frente el artículo 188 del CPACA, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, no hay lugar a imponer costas procesales en segunda instancia. Los planteamientos hechos se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que los argumentos en esta instancia hayan sido caprichosos o sin fundamento alguno.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: MODIFICAR el numeral «CUARTO» de la parte resolutiva de la sentencia expedida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín el 31 de julio de 2024, el cual quedará al siguiente tenor literal: «CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia.»

SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.

CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LOS MAGISTRADOS,

ÁLVARO CRUZ RIAÑO

SANDRA M. HERRERA GONZÁLEZ NORBERTO MENDIVELSO PINZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

1. 019\_MemorialWeb\_Recurso-1APELACIONXIPCJ.pdf ↑

2. LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. (2016). Código General del Proceso: Parte General. (Bogotá). Primera Edición. Editorial DUPRE Editores, Págs. 671-674. ↑

3. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2019. Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01576-01 (0561-15). ↑

4. Corte Constitucional, C-543 de 1992, M.P. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO. ↑

5. Real Academia Española, Diccionario Panhispánico del Español Jurídico. <https://dpej.rae.es/>. Consulta realizada el 31 de agosto de 2026. ↑ 6. «ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

(…)» ↑

7. Real Academia Española, Diccionario Panhispánico del Español Jurídico. <https://dpej.rae.es/>. Consulta realizada el 21 de agosto de 2025. ↑

8. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, C.P. GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN. Bogotá D.C., 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2007-0011600 (2229-2007). ↑

9. AZULA CAMACHO, Jaime. (2011). Manual de Derecho Procesal, Tomo II Parte General. (Octava E