TA ANT - Sentencia 05001333302220230020601-(28-09-2026)
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- Título
- TA ANT - Sentencia 05001333302220230020601-(28-09-2026)
- Autor
- Tribunal Administrativo de Antioquia
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2026
REPÚBLICA DE COLOMBIA
[image]TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA
SALA SEGUNDA DE ORALIDAD
MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO
Medellín, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
| | | | --- | --- | | MEDIO DE CONTROL | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL | | DEMANDANTE | SARA CARDONA VÁSQUEZ | | DEMANDADO | NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FONPREMAG) Y DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA | | RADICADO | 05001333302220230020601 | | INSTANCIA | SEGUNDA | | PROCEDENCIA | JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN | | ASUNTO | SANCIÓN POR MORA DOCENTES | | DECISIÓN | REVOCA NUMERAL SEGUNDO DE LA SENTENCIA APELADA / NO CONDENA EN COSTAS | | PROVIDENCIA | 63 | | LINK DEL EXPEDIENTE | 022 2023 00206 01 |
Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 31 de octubre de 2024, por el Juzgado Veintidos Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
1. ANTECEDENTES 1. Medio de control
La señora Sara Cardona Vásquez acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - laboral, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto por medio del cual se le negó el reconocimiento de la sanción por mora consagrada en la Ley 1071 de 2006.
- 1. Pretensiones
Se pretende la nulidad del acto administrativo RNG2022EE003883 del 20 de diciembre de 2022, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora consagrada en la Ley 1071 de 2006.
Como restablecimiento del derecho se solicita el pago de la sanción por mora de que tratan dichas disposiciones, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, a partir de los 15 días hábiles después de presentada la solicitud de cesantía. Asimismo, pide que el reconocimiento de 1 día de salario por cada día de retardo, desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriada el acto administrativo que reconoció las cesantías y hasta que se hizo efectivo el pago.
Igualmente, se depreca la actualización de la condena en aplicación del IPC y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
- 1. Supuestos fácticos
La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes:
- 1. Supuestos fácticos
La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes:
El 7 de junio de 2022, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de cesantías, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución No. 2022000020 del 16 de agosto de 2022 y cuyo pago fue puesto a disposición desde el 29 de agosto de 2022.
El plazo para cancelarlas habría vencido el 20 de septiembre de 2022, pero siendo pagadas el día 29 de agosto de 2022, señala que transcurrieron 47 días de mora, contados desde el día en que las entidades debían reconocer y cancelar las cesantías, hasta que se efectuó el pago.
El 29 de noviembre de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la entidad demandada, quien le resolvió desfavorablemente en forma ficta.
- 1. Normas violadas y concepto de violación
La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición, los artículos 5° y 15° de la Ley 91 de 1989; 1° y 2° de la Ley 244 de 1995; y 4° y 5° de la Ley 1071 de 2006 y artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Manifiesta que a pesar de lo previsto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, y que la jurisprudencia ha establecido que el reconocimiento y pago no debe superar los 70 días hábiles siguientes a haber radicado la solicitud, la entidad demandada cancela las cesantías por fuera de los términos establecidos en la ley, lo que genera sanción moratoria equivalente a un día de salario de docente por cada día de retardo, con posterioridad a los 70 días hábiles después de radicada la solicitud y hasta cuando se efectúe el pago de las cesantías.
Señala que la actora tiene la calidad de nacional o nacionalizado y la prestación fue reconocida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, situación por la que la sanción moratoria deprecada está a cargo de la entidad demandada, quien está obligada a responder por esta situación irregular.
Expresa que a través de la Ley 1071 de 2006 se amplió la protección en favor del trabajador respecto del pago de las cesantías antes de los 65 días después de radicada la solicitud, no solo respecto de las definitivas sino también para las parciales; imperativo que la entidad pretende desconocer.
Indica que a través de la Ley 1071 de 2006 se amplió la protección en favor del trabajador respecto del pago de las cesantías antes de los 65 días después de radicada la solicitud, no solo respecto de las definitivas sino también para las parciales; imperativo que la entidad pretende desconocer.
Refiere que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, al establecer un término perentorio para la liquidación de la cesantía, buscaron que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y no transgrediera los derechos prestacionales de los docentes.
Hace alusión a diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, para concluir que dada la claridad de las normas legales que sirven de fundamento y el desarrollo jurisprudencial, no queda duda del derecho que asiste a la demandante, debiéndose en consecuencia atender de manera favorable las pretensiones de la demanda.
- 1. Contestaciones 1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fonpremag)[[1]](#footnote-1)
- 1. Contestaciones 1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fonpremag)[[1]](#footnote-1)
Por su parte, Fonpremag se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva. Explicaron que el Fondo es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos tienen destinación exclusiva para el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados.
Más adelante afirmó que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y al Decreto 942 de 2022, la sanción moratoria debe ser asumida por la entidad territorial o por Fiduprevisora., según cuál de ellas haya ocasionado el retraso. Por ello, sostuvo que cualquier demora derivada de la expedición o remisión tardía del acto administrativo sería imputable a la Secretaría de Educación de Rionegro, mientras que un retraso en el desembolso correspondería a la sociedad fiduciaria.
Asimismo, señaló que en el caso concreto no se configuró mora, pues la solicitud completa fue radicada el 8 de junio de 2022, las cesantías fueron reconocidas mediante la Resolución No. 2022000020 del 14 de junio de 2022 y los recursos quedaron a disposición de la docente el 29 de agosto de 2022. De acuerdo con el cálculo presentado, el pago se realizó antes del vencimiento del término legal de setenta días hábiles.
Agregó que los actos administrativos cuestionados se encuentran ajustados a derecho y que no existe una decisión judicial o administrativa que imponga al FOMAG el reconocimiento de la sanción reclamada. También indicó que la indexación resulta incompatible con la sanción moratoria y que no procede una condena en costas, dado que la entidad actuó de buena fe y no se acreditó concretamente su causación.
En consecuencia, solicitó que se declaren probadas las excepciones propuestas, se desvincule a la Nación, Ministerio de Educación Nacional y FOMAG, y se mantenga como responsable a la Secretaría de Educación de Rionegro o, según la causa del retraso, a Fiduprevisora. Igualmente, pidió que se dicte sentencia anticipada con fundamento en las pruebas documentales aportadas.
1.5.2. Municipio de Rionegro[[2]](#footnote-2)
Mientras, el Municipio de Rionegro se opuso a las pretensiones al considerar que el acto administrativo que negó la sanción moratoria fue expedido dentro de sus competencias y se encuentra ajustado a derecho. Asimismo, propuso la caducidad del medio de control, pues sostuvo que la demanda fue presentada el 30 de mayo de 2023, después de vencido el término de cuatro meses para controvertir la decisión del 20 de diciembre de 2022.
Indicó que la solicitud completa de cesantías fue radicada mediante el aplicativo Humano Web el 14 de junio de 2022 y que ese mismo día expidió la resolución que reconoció la prestación. Agregó que, tras la devolución efectuada por el FOMAG, emitió el acto aclaratorio dentro de los quince días hábiles previstos legalmente, por lo que cumplió oportunamente las obligaciones a su cargo.
Afirmó que no le resulta atribuible ninguna mora, dado que su competencia se limitaba a verificar la documentación, reconocer y liquidar la prestación, y notificar el acto administrativo. Precisó que el pago de las cesantías correspondía al FOMAG, por conducto de Fiduprevisora, entidad encargada de administrar los recursos y efectuar el desembolso dentro del término legal.
También sostuvo que no existe fundamento jurídico para declarar una responsabilidad solidaria entre las entidades intervinientes, puesto que cada una tiene funciones diferenciadas y el municipio cumplió de manera diligente las que le fueron asignadas. En ese sentido, alegó haber actuado de buena fe y señaló que cualquier sanción derivada de una demora en el pago no puede ser exigida a la entidad territorial.
En últimas, solicitó negar las pretensiones, declarar probadas las excepciones de caducidad, cumplimiento oportuno e inexistencia de mora atribuible al municipio, mantener la validez del acto demandado y condenar en costas a la parte demandante.
- 1. Sentencia impugnada[[3]](#footnote-3)
El Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se configuró mora en el pago de las cesantías parciales reconocidas a Sara Cardona Vásquez. Explicó que aunque el acto de reconocimiento fue expedido y notificado tardíamente, la entidad disponía de 70 días hábiles, contados desde la radicación de la solicitud, para efectuar el pago.
El juzgado estableció que la solicitud fue presentada el 14 de junio de 2022, por lo que el plazo para pagar vencía el 27 de septiembre de ese año. Como los recursos fueron puestos a disposición de la demandante el 29 de agosto de 2022, concluyó que el desembolso se produjo oportunamente y que no había lugar al reconocimiento de la sanción moratoria.
Para adoptar esa decisión, aplicó la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del Consejo de Estado, según la cual, cuando el acto de reconocimiento se expide tardíamente, el término de setenta días hábiles comprende 15 días para decidir la solicitud, 10 días de ejecutoria y cuarenta y cinco días para realizar el pago. También precisó que la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 resulta aplicable a los docentes oficiales.
En suma, mantuvo la presunción de legalidad del acto que negó la sanción moratoria, condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en favor de cada una de las entidades demandadas.
- 1. Recurso de apelación de la parte demandante[[4]](#footnote-4)
Inconforme con lo decidido, la apoderada de la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, cuestionando, especialmente, la condena en costas impuesta. Para ello, señaló que acudió a la jurisdicción con la convicción legítima de obtener la protección de sus derechos salariales y prestacionales, sin intención de congestionar el aparato judicial ni actuar de mala fe.
Sostuvo que la fijación de las agencias en derecho debía atender a la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión profesional, la cuantía y las demás circunstancias particulares. Resaltó que el asunto fue resuelto mediante sentencia anticipada, sin audiencias, impugnaciones ni actuaciones procesales complejas, lo que implicó un menor esfuerzo y menores gastos para las entidades demandadas.
Finalmente, argumentó que condenar en costas a quien acude legítimamente a reclamar un derecho puede afectar su remuneración y dignidad, además de desincentivar el acceso a la administración de justicia. En consecuencia, pidió revocar la sentencia y, particularmente, dejar sin efectos la condena en costas y agencias en derecho impuesta a la parte demandante.
- 1. Trámite en segunda instancia
El recurso de apelación se admitió mediante auto del 8 de julio de 2025, en aplicación del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia.
- 1. Pruebas relevantes
- Derecho de petición elevado en nombre del demandante el 29 de noviembre de 2022, solicitando la sanción moratoria (03Demanda.pdf, pp. 23 a 25);
- Histórico de solicitud de cesantías (03Demanda.pdf, pp. 26-27);
- Resolución RIONEE2022000020, por medio del cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para educación (03Demanda.pdf, pp. 28 a 30);
- Extracto de intereses de cesantías (03Demanda.pdf, pp. 31-32).
1. CONSIDERACIONES 1. De la competencia
Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
- 1. Problema jurídico
Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿procede condenar en costas procesales al demandante, como parte procesal vencida dentro del presente proceso sin tener en cuenta la existencia de fundamento legal en su actuación?
A partir de ello, deberá establecer: ¿hay lugar a modificar la sentencia en los términos del recurso presentado, revocarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el juzgado?
- 1. Causa del problema jurídico
Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico.
En el caso que ocupa el estudio, la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una diferente relevancia fáctica que dan las partes a la existencia de fundamento legal, para el juzgado de primera instancia la existencia de fundamento legal en la actuación no tiene relevancia para la condena o no en costas, basta con que se haya perdido el proceso;; por el contrario, para la parte actora la existencia de fundamento legal en su actuación si es relevante, y considera que la demanda se fundamentó en un derecho que se consideró vulnerado, por lo cual considera que no procedia la condena en costas, al no haber un actuar temerario.
- 1. Tesis de la Sala
La Sala sostendrá la tesis consistente en que asiste razón a la parte apelante, ya que la demanda no muestra carencia manifiesta de fundamento legal. Este último es presupuesto necesario para la imposición de costas conforme al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021.
- 1. Marco normativo y jurisprudencial
Las costas genéricamente se comprenden como los gastos de un proceso judicial, en los que inevitablemente incurren las partes por el solo hecho de afrontar un procedimiento y que al final buscan resarcirse o recompensarse a través de su condena a cargo de la parte vencida.
Respecto a las costas y su condena, el profesor Azula Camacho señala[[5]](#footnote-5):
Las costas, como dijimos en la Teoría general del proceso, son una sanción que se le impone al litigante vencido, por el solo hecho de serlo. Su naturaleza, como allí también se dijo, es de carácter netamente objetivo.
Las costas permiten que la parte vencida obtenga el reintegro de las expensas que haya tenido que cubrir como consecuencia del proceso, por lo que constituyen o determinan en últimas quién es el obligado a cancelarlas.
Jurisprudencialmente se ha dicho que, como género, las costas están conformadas por las expensas y por las agencias en derecho, donde las primeras son los gastos que se derivan del proceso y necesarios para su desarrollo, mientras que las agencias son la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora[[6]](#footnote-6).
1. CASO CONCRETO
El recurso de apelación presentado por la apoderada Sara Cardona Vásquez que se revoque la sentencia de forma general; sin embargo, al desarrollar los argumentos del recurso se opone concreta y exclusivamente a la condena en costas que se impuso.
Debido a ello la Sala se ocupará únicamente del mencionado argumento de disenso. Lo anterior por virtud de lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, que consagran los fines de la apelación y delimitan la competencia del superior; artículos aplicables al proceso de acuerdo con la remisión del artículo 306 del CPACA. Adicionalmente, no se observan razones para adoptar decisiones de oficio.
En cuanto a la condena en costas el artículo 188 del CPACA preceptúa que, salvo tratándose de procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, “(…) cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Frente a la previsión “dispondrá” contenida en la norma, se tiene que tal disposición no significa la necesaria imposición de costas, pues lo que de ella se deriva es que con la sentencia deberá efectuarse un pronunciamiento expreso sobre aquellas, ya sea imponiéndolas o absteniéndose de hacerlo.
En esta línea se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 20 de junio de 2024, donde sostuvo[[7]](#footnote-7):
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ahora bien, siguiendo la redacción inicial del citado artículo 188 se consideró que, como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma para liquidar y ejecutar las costas, remitiendo a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas. Dicho criterio no atiende la conducta de las partes sino el hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.
Sin embargo, actualmente se cuenta con la reforma de la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA quedando este último de la siguiente forma:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. (Negrillas de la Sala)
Debido a la nueva disposición, adicional a lo que ya se aplicaba, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que conlleva un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 con su respectiva adición, no es procedente imponer costas por el trámite de primera instancia ya que no se advierte actitud infundada en la postura de la parte actora sino la expresión con sustentación jurídica de una de las tesis debatidas a lo largo del proceso. Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren mala fe o temeridad en este asunto.
Ahora, si bien no prosperaron los pedimentos de la parte actora, la decisión final sobre la controversia jurídica no significa, sí y solo sí, que la tesis vencida sea insensata, irreflexiva o imprudente frente al ordenamiento jurídico. En este caso, la parte actora cumplió con la fundamentación de su posición a lo largo del escrito de demanda, sin omitir las evidencias probatorias sobre la fecha de presentación de la solicitud de cesantías y pago de las mismas; de manera que sustentó su postura con base en la verdad material y la decisión de la administración que consideró contraria a la ley que contempla la sanción moratoria.
Adicionalmente, no se evidencia ninguna de las causales de temeridad o mala fe a las que se refiere el artículo 79 del Código General del Proceso.
En este orden de ideas, la causa del problema jurídico se resuelve a favor de la señora Sara Cardona Vásquez, toda vez que no se cumple la condición para la imposición de costas que rige desde la Ley 2080, como es que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal.
En este punto es importante destacar que en materia de condena en costas, en el CPACA existe norma especial, norma que debe prevalecer en su aplicación, en los procesos contencioso administrativos, sobre las normas del CGP, lo que no es más que manifestación de la tendencia a la autonomía del CPACA frente al CGP, lo que se reafirma, teniendo en cuenta el auto de unificación del Honorable Consejo de Estado del 12 de septiembre de 2023, C.P. Oswaldo Giraldo López, referente a la normas aplicables al trámite del recurso de apelación frente a la sentencia en un proceso ejecutivo, razonamiento que puede extenderse en materia de costas, pues existe en el CPACA norma especial, providencia en la que se expresa:
Lo anterior, en la medida que el criterio jurisprudencial de conformidad con el cual, para la procedencia y trámite del recurso de apelación, son aplicables las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se fundamenta, en parte, en que las disposiciones relativas a la procedencia y al trámite del recurso de apelación no constituyen una regulación especial en el Código General del Proceso para los procesos ejecutivos; además, porque la procedencia, así como el trámite del recurso de apelación, están regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que no sería procedente acudir a otro cuerpo normativo.(Cursiva y negrita fuera de texto).
En consecuencia, se revocará el numeral “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia para, en su lugar, abstenerse de imponer costas y agencias frente al trámite de la primera instancia.
- 1. Condena en costas
Teniendo en cuenta lo analizado en precedencia frente el artículo 188 del CPACA, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, no hay lugar a imponer costas procesales en segunda instancia. Los planteamientos hechos se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que los argumentos en esta instancia hayan sido caprichosos o sin fundamento alguno.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE DECISION, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO: REVOCAR el numeral “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia expedida por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, el 31 de octubre de 2024. En su lugar, se dispone abstenerse de condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
ÁLVARO CRUZ RIAÑO
SANDRA M. HERRERA GONZÁLEZ NORBERTO MENDIVELSO PINZÓN
Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.