TA ANT - Sentencia 05001333302220230030801-(28-09-2026)
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- Título
- TA ANT - Sentencia 05001333302220230030801-(28-09-2026)
- Autor
- Tribunal Administrativo de Antioquia
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2026
REPÚBLICA DE COLOMBIA
[image]TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA
SALA SEGUNDA DE ORALIDAD
MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO
Medellín, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
| | | | --- | --- | | MEDIO DE CONTROL | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL | | DEMANDANTE | NELSON AUGUSTO ESPINOSA VALENCIA | | DEMANDADO | NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FONPREMAG) Y DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA | | RADICADO | 05001333302220230030801 | | INSTANCIA | SEGUNDA | | PROCEDENCIA | JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN | | ASUNTO | SANCIÓN POR MORA DOCENTES | | DECISIÓN | REVOCA NUMERAL SEGUNDO DE LA SENTENCIA APELADA / NO CONDENA EN COSTAS | | PROVIDENCIA | 62 | | LINK DEL EXPEDIENTE | 022 2023 00308 01 |
Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 21 de noviembre de 2024, por el Juzgado Veintidos Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
1. ANTECEDENTES 1. Medio de control
El señor Nelson Augusto Espinosa acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - laboral, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto por medio del cual se le negó el reconocimiento de la sanción por mora consagrada en la Ley 1071 de 2006.
- 1. Pretensiones
Se pretende la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 24 de febrero de 2023, frente a la petición presentada el 24 de noviembre de 2022, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora consagrada en la Ley 1071 de 2006.
Como restablecimiento del derecho se solicita el pago de la sanción por mora de que tratan dichas disposiciones, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, a partir de los 15 días hábiles después de presentada la solicitud de cesantía. Asimismo, pide que el reconocimiento de 1 día de salario por cada día de retardo, desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriada el acto administrativo que reconoció las cesantías y hasta que se hizo efectivo el pago.
Igualmente, se depreca la actualización de la condena en aplicación del IPC y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
- 1. Supuestos fácticos
La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes:
- 1. Supuestos fácticos
La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes:
El 22 de noviembre de 2021, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de cesantías, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución No. 2022060002157 del 31 de enero de 2022 y cuyo pago fue puesto a disposición desde el 1 de marzo de 2022.
El plazo para cancelarlas habría vencido el 2 de marzo de 2022, pero siendo pagadas el día 1 de marzo de 2022, señala que transcurrieron 48 días de mora.
El 24 de noviembre de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la entidad demandada, quien le resolvió desfavorablemente en forma ficta.
- 1. Normas violadas y concepto de violación
La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición, los artículos 5° y 15° de la Ley 91 de 1989; 1° y 2° de la Ley 244 de 1995; y 4° y 5° de la Ley 1071 de 2006 y artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Manifiesta que a pesar de lo previsto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, y que la jurisprudencia ha establecido que el reconocimiento y pago no debe superar los 70 días hábiles siguientes a haber radicado la solicitud, la entidad demandada cancela las cesantías por fuera de los términos establecidos en la ley, lo que genera sanción moratoria equivalente a un día de salario de docente por cada día de retardo, con posterioridad a los 70 días hábiles después de radicada la solicitud y hasta cuando se efectúe el pago de las cesantías.
Señala que la actora tiene la calidad de nacional o nacionalizado y la prestación fue reconocida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, situación por la que la sanción moratoria deprecada está a cargo de la entidad demandada, quien está obligada a responder por esta situación irregular.
Expresa que a través de la Ley 1071 de 2006 se amplió la protección en favor del trabajador respecto del pago de las cesantías antes de los 65 días después de radicada la solicitud, no solo respecto de las definitivas sino también para las parciales; imperativo que la entidad pretende desconocer.
Indica que a través de la Ley 1071 de 2006 se amplió la protección en favor del trabajador respecto del pago de las cesantías antes de los 65 días después de radicada la solicitud, no solo respecto de las definitivas sino también para las parciales; imperativo que la entidad pretende desconocer.
Refiere que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, al establecer un término perentorio para la liquidación de la cesantía, buscaron que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y no transgrediera los derechos prestacionales de los docentes.
Hace alusión a diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, para concluir que dada la claridad de las normas legales que sirven de fundamento y el desarrollo jurisprudencial, no queda duda del derecho que asiste a la demandante, debiéndose en consecuencia atender de manera favorable las pretensiones de la demanda.
- 1. Contestaciones 1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fonpremag)[[1]](#footnote-1)
- 1. Contestaciones 1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fonpremag)[[1]](#footnote-1)
Por su lado, Fonpremag se opuso a las pretensiones, al considerar que carecen de sustento fáctico y jurídico y que no existe certeza sobre la configuración del acto administrativo ficto alegado por el demandante. Además, sostuvo que no se acreditó la ausencia de respuesta de la administración dentro del término legal.
Explicó que, aunque el reconocimiento y pago de las cesantías excedió el término de setenta días hábiles, la demora sería atribuible a la entidad territorial, que expidió tardíamente la resolución y no la remitió oportunamente para su pago. Por ello, afirmó que cualquier sanción moratoria debe ser asumida por dicha entidad, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Señaló que los recursos fueron puestos a disposición del demandante el 10 de marzo de 2022, de modo que la eventual mora correspondería únicamente a siete días. Precisó que debe tomarse como fecha de pago aquella en que el dinero quedó disponible para ser reclamado, y no la fecha en que fue efectivamente retirado por el beneficiario.
En consecuencia, solicitó la vinculación de la Secretaría de Educación como litisconsorte necesario y propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, improcedencia de la indexación, culpa de un tercero y la excepción genérica. Asimismo, pidió la desvinculación del FOMAG, al estimar que sus recursos no pueden destinarse al pago de indemnizaciones moratorias.
Finalmente, manifestó que no procede la condena en costas porque su causación no fue demostrada objetivamente y la entidad actuó de buena fe, con fundamento en la ley y la jurisprudencia aplicables.
1.5.2. Departamento de Antioquia[[2]](#footnote-2)
El Departamento de Antioquia solicitó negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el asunto fue resuelto mediante una sentencia de unificación del Consejo de Estado, de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica.
Afirmó que los artículos 10, 102 y 270 de la Ley 1437 de 2011 imponen la observancia de las sentencias de unificación. En particular, invocó la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023, del 11 de octubre de 2023, aplicable de manera inmediata a los procesos administrativos y judiciales en curso.
Explicó que, conforme a dicha providencia, los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, debido a su incompatibilidad con el régimen especial de cesantías establecido en la Ley 91 de 1989. Por ello, concluyó que las pretensiones del demandante carecen de fundamento y deben ser denegadas.
- 1. Sentencia impugnada[[3]](#footnote-3)
El Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se configuró mora en el pago de las cesantías parciales reconocidas al señor Nelson Augusto Espinosa Valencia.
Precisó que, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, cuando el acto de reconocimiento se expide y notifica oportunamente, la entidad dispone de 45 días hábiles desde la notificación para efectuar el pago, correspondientes al término de ejecutoria y al plazo legal para cancelar la prestación.
En el caso concreto, la resolución que reconoció las cesantías fue expedida y notificada el 31 de enero de 2022, por lo que la entidad tenía hasta el 21 de abril de 2022 para pagarlas. Como los recursos fueron puestos a disposición del demandante el 10 de marzo de 2022, el juzgado determinó que el pago se efectuó dentro del término legal.
En consecuencia, consideró que el acto administrativo demandado conservaba su presunción de legalidad y que el actor no tenía derecho al reconocimiento de la sanción moratoria. Asimismo, condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho la suma de $1.300.000.
- 1. Recurso de apelación de la parte demandante[[4]](#footnote-4)
Inconforme con lo decidido, la apoderada de la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, cuestionando, especialmente, la condena en costas impuesta.
Sostiene que acudió a la jurisdicción con la convicción legítima de obtener la protección de sus derechos salariales y prestacionales, sin intención de congestionar el aparato judicial ni desgastar la administración de justicia. Por ello, considera que el ejercicio de la acción no puede interpretarse como una actuación de mala fe o carente de justificación.
Afirma que la fijación de las agencias en derecho debe atender a criterios de equidad y razonabilidad, teniendo en cuenta la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión, la cuantía y las circunstancias particulares del asunto. En su criterio, la sentencia no valoró adecuadamente estos factores ni las condiciones especiales del demandante.
Por último, señala que imponer costas a quien acude a la justicia para reclamar derechos que considera vulnerados puede afectar su dignidad y desincentivar a otros ciudadanos de ejercer sus mecanismos de defensa. En consecuencia, solicita revocar la sentencia y, específicamente, dejar sin efectos la condena en costas y agencias en derecho.
- 1. Trámite en segunda instancia
El recurso de apelación se admitió mediante auto del 8 de julio de 2025, en aplicación del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia.
- 1. Pruebas relevantes
- Derecho de petición elevado en nombre del demandante el 24 de noviembre de 2022, solicitando la sanción moratoria (03Demanda.pdf, pp. 23 a 25);
- Solicitud de cesantías parciales (03Demanda.pdf, p. 26);
- Resolución S 2022060002157 del 31 de enero de 2022, por medio del cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para compra de vivienda al actor (03Demanda.pdf, pp. 27 a 31);
- Certificado de pago de cesantía (03Demanda.pdf, pp. 32 y 33).
1. CONSIDERACIONES 1. De la competencia
1. CONSIDERACIONES 1. De la competencia
Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
- 1. Problema jurídico
Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿procede condenar en costas procesales al demandante, como parte procesal vencida dentro del presente proceso?
A partir de ello, deberá establecer: ¿hay lugar a modificar la sentencia en los términos del recurso presentado, revocarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el juzgado?
- 1. Causa del problema jurídico
Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico.
En el caso que ocupa el estudio, la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una diferente relevancia fáctica que dan las partes a la existencia de fundamento legal, para el juzgado de primera instancia la existencia de fundamento legal en la actuación no tiene relevancia para la condena o no en costas, basta con que se haya perdido el proceso; por el contrario, para la parte actora la existencia de fundamento legal en su actuación si es relevante, y considera que la demanda se fundamentó en un derecho que se consideró vulnerado, por lo cual considera que no procedia la condena en costas, al no haber un actuar temerario.
- 1. Tesis de la Sala
La Sala sostendrá la tesis consistente en que asiste razón a la parte apelante, ya que la demanda no muestra carencia manifiesta de fundamento legal. Este último es presupuesto necesario para la imposición de costas conforme al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021.
- 1. Marco normativo y jurisprudencial
Las costas genéricamente se comprenden como los gastos de un proceso judicial, en los que inevitablemente incurren las partes por el solo hecho de afrontar un procedimiento y que al final buscan resarcirse o recompensarse a través de su condena a cargo de la parte vencida.
Respecto a las costas y su condena, el profesor Azula Camacho señala[[5]](#footnote-5):
Las costas, como dijimos en la Teoría general del proceso, son una sanción que se le impone al litigante vencido, por el solo hecho de serlo. Su naturaleza, como allí también se dijo, es de carácter netamente objetivo.
Las costas permiten que la parte vencida obtenga el reintegro de las expensas que haya tenido que cubrir como consecuencia del proceso, por lo que constituyen o determinan en últimas quién es el obligado a cancelarlas.
Jurisprudencialmente se ha dicho que, como género, las costas están conformadas por las expensas y por las agencias en derecho, donde las primeras son los gastos que se derivan del proceso y necesarios para su desarrollo, mientras que las agencias son la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora[[6]](#footnote-6).
1. CASO CONCRETO
El recurso de apelación presentado por la apoderada del Nelson Augusto Espinosa Valencia que se revoque la sentencia de forma general; sin embargo, al desarrollar los argumentos del recurso se opone concreta y exclusivamente a la condena en costas que se impuso.
Debido a ello la Sala se ocupará únicamente del mencionado argumento de disenso. Lo anterior por virtud de lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, que consagran los fines de la apelación y delimitan la competencia del superior; artículos aplicables al proceso de acuerdo con la remisión del artículo 306 del CPACA. Adicionalmente, no se observan razones para adoptar decisiones de oficio.
En cuanto a la condena en costas el artículo 188 del CPACA preceptúa que, salvo tratándose de procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, “(…) cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Frente a la previsión “dispondrá” contenida en la norma, se tiene que tal disposición no significa la necesaria imposición de costas, pues lo que de ella se deriva es que con la sentencia deberá efectuarse un pronunciamiento expreso sobre aquellas, ya sea imponiéndolas o absteniéndose de hacerlo.
En esta línea se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 20 de junio de 2024, donde sostuvo[[7]](#footnote-7):
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ahora bien, siguiendo la redacción inicial del citado artículo 188 se consideró que, como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma para liquidar y ejecutar las costas, remitiendo a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas. Dicho criterio no atiende la conducta de las partes sino el hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.
Sin embargo, actualmente se cuenta con la reforma de la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA quedando este último de la siguiente forma:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. (Negrillas de la Sala)
Debido a la nueva disposición, adicional a lo que ya se aplicaba, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que conlleva un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 con su respectiva adición, no es procedente imponer costas por el trámite de primera instancia ya que no se advierte actitud infundada en la postura de la parte actora sino la expresión con sustentación jurídica de una de las tesis debatidas a lo largo del proceso. Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren mala fe o temeridad en este asunto.
Ahora, si bien no prosperaron los pedimentos de la parte actora, la decisión final sobre la controversia jurídica no significa, sí y solo sí, que la tesis vencida sea insensata, irreflexiva o imprudente frente al ordenamiento jurídico. En este caso, la parte actora cumplió con la fundamentación de su posición a lo largo del escrito de demanda, sin omitir las evidencias probatorias sobre la fecha de presentación de la solicitud de cesantías y pago de las mismas; de manera que sustentó su postura con base en la verdad material y la decisión de la administración que consideró contraria a la ley que contempla la sanción moratoria.
Adicionalmente, no se evidencia ninguna de las causales de temeridad o mala fe a las que se refiere el artículo 79 del Código General del Proceso.
En este orden de ideas, la causa del problema jurídico se resuelve a favor del señor Nelson Augusto Espinosa Valencia, toda vez que no se cumple la condición para la imposición de costas que rige desde la Ley 2080, como es que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal.
En este punto es importante destacar que en materia de condena en costas, en el CPACA existe norma especial, norma que debe prevalecer en su aplicación, en los procesos contencioso administrativos, sobre las normas del CGP, lo que no es más que manifestación de la tendencia a la autonomía del CPACA frente al CGP, lo que se reafirma, teniendo en cuenta el auto de unificación del Honorable Consejo de Estado del 12 de septiembre de 2023, C.P. Oswaldo Giraldo López, referente a la normas aplicables al trámite del recurso de apelación frente a la sentencia en un proceso ejecutivo, razonamiento que puede extenderse en materia de costas, pues existe en el CPACA norma especial, providencia en la que se expresa:
Lo anterior, en la medida que el criterio jurisprudencial de conformidad con el cual, para la procedencia y trámite del recurso de apelación, son aplicables las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se fundamenta, en parte, en que las disposiciones relativas a la procedencia y al trámite del recurso de apelación no constituyen una regulación especial en el Código General del Proceso para los procesos ejecutivos; además, porque la procedencia, así como el trámite del recurso de apelación, están regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que no sería procedente acudir a otro cuerpo normativo.(Cursiva y negrita fuera de texto)
En consecuencia, se revocará el numeral “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia para, en su lugar, abstenerse de imponer costas y agencias frente al trámite de la primera instancia.
- 1. Condena en costas
Teniendo en cuenta lo analizado en precedencia frente el artículo 188 del CPACA, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, no hay lugar a imponer costas procesales en segunda instancia. Los planteamientos hechos se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que los argumentos en esta instancia hayan sido caprichosos o sin fundamento alguno.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE DECISION, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO: REVOCAR el numeral “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia expedida por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, el 21 de noviembre de 2024. En su lugar, se dispone abstenerse de condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
ÁLVARO CRUZ RIAÑO
SANDRA M. HERRERA GONZÁLEZ NORBERTO MENDIVELSO PINZÓN
Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.