CE-66001-23-31-000-2010-00376-01(48721)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SOLICITUD DE

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Ahora bien, según jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado, la acción de reparación directa es la vía procesal indicada para solicitar la indemnización de perjuicios sufridos como consecuencia de la afectación de los derechos de que son titulares los asociados, en ellos, el derecho de propiedad.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 24 de febrero de

2016, Exp. 36832, C.P. Hernán Andrade Rincón.

AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / OBLIGACIÓN DE

COMPENSAR / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / FACULTAD DEL JUEZ

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO

[R]esulta pertinente recordar que, de manera general, el Estado, sujeto a los regímenes legales respectivos, y con miras al logro de los fines de la intervención económica y social, se encuentra autorizado para afectar el derecho de propiedad, pero activando siempre la obligación de indemnizar y compensar a quien se vea afectado en sus derechos, y en caso de que por razón de un actuar suyo, tal afectación no esté acompañada de tal indemnización o retribución del valor del derecho, y en la medida que se acrediten los demás elementos de la responsabilidad, estará a cargo del juez contencioso el estudio y la definición de la

responsabilidad patrimonial del Estado.

DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SOLICITUD DE

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA

PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL PREDIO / INTERÉS PÚBLICO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Excepción no probada Descendiendo al caso concreto que motiva esta sentencia, se entiende que, como los supuestos daños alegados por la sociedad demandante devienen de la expedición de la Ley 1228 de 2008 y de los Decretos 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y 792 de 2008 del municipio de Pereira, mediante los cuales se declaró de interés público las franjas de retiro obligatorio sobre tres inmuebles de propiedad de la demandante, declaración a la que el actor le asigna una carga de afectación que no está obligado a soportar, es claro que se está frente al legítimo ejercicio de una acción de reparación directa encaminada a que se defina la responsabilidad del Estado por la afectación denunciada del derecho de propiedad y, por ende, la acción de reparación directa es el cauce procesal adecuado para analizar la acreditación de sus elementos y obtener una eventual indemnización de perjuicios que por ese hecho se hubiere producido. Así las cosas, se impone la necesidad de revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de inepta demanda, por indebida escogencia de la acción y, por ende, la Sala procederá a

analizar el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1228 DE 2008 / DECRETO 4066 DE 2008 / DECRETO 3600 DE 2007 / DECRETO 792 DE 2008

LÍMITE A LA FACULTAD LEGISLATIVA DEL CONGRESO DE LA

REPÚBLICA / LÍMITES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / PRINCIPIO DE

PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL / CUMPLIMIENTO DE LA FINALIDAD DEL

ESTADO / NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO

[R]esulta importante recodar que, en los eventos en que se han analizado los límites de la potestad del legislador en cuanto a la regulación de los derechos fundamentales, y en menor escala, las atribuciones de la Administración para la restricción de libertades, la doctrina y la jurisprudencia han advertido que los derechos, aún los de carácter constitucional, no pueden considerarse ilimitados o absolutos, pues deben ceder ante el interés general y los fines esenciales del Estado. Además, se ha advertido que es imprescindible identificar el núcleo esencial de los derechos como barrera o límite infranqueable para los poderes públicos y, para ello, es menester encontrar su importancia relativa con respecto a otros bienes igualmente protegidos por la Constitución Política. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 29 de febrero de 2016, Exp. 33505, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. DERECHO A LA PROPIEDAD - Derecho subjetivo / FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA / FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA / PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / JUSTICIA / EQUIDAD / PRINCIPIO DE

PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL En el derecho colombiano (…) el artículo 58 constitucional reconoce a la propiedad como un derecho subjetivo del que se deriva una función social y ecológica, con miras al cumplimiento de varios deberes de índole constitucional, tales como la protección del medio ambiente, la promoción de la justicia, la equidad y el interés general.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58

EXPROPIACIÓN - Diferente de la afectación al interés general de la propiedad privada / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / MOTIVACIÓN DE LA

EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA

/ PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS /

OBLIGACIÓN DE COMPENSAR

[L]a expropiación y la afectación al interés general de la propiedad privada, si bien obedecían a la misma lógica, eran instituciones sustancialmente distintas (…) solo en los eventos en que se estime necesaria la adquisición del bien por parte de la Administración debe acudirse a la figura de la expropiación, pero si solo se trata de una limitación de derechos, es preciso evidenciar si se mantiene el equilibrio ante las cargas públicas, que se puede garantizar por parte del mismo ordenamiento al prever compensaciones tarifarias. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 5 de julio de 2018, Exp. 43916, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA

DEL INTERÉS GENERAL / CARGAS PÚBLICAS / FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA / FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA / DAÑO ANTIJURÍDICO - No se configura cuando se mantiene la posibilidad de disponer jurídica y económicamente del bien [E]l Consejo de Estado ha encontrado que la simple afectación de un bien al interés general no excede los límites fijados por el artículo 58 de la Constitución Política, por tratarse de restricciones que obedecen a una carga que el ciudadano está en el deber de soportar en favor de la función social y ecológica de la propiedad. (…) si se mantiene la posibilidad de disponer jurídica y económicamente del bien, las limitaciones impuestas por la Administración no implican de suyo la causación de un daño antijurídico. Adicionalmente, si se encuentra que la afectación del bien no altera el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, igualmente es necesario precisar el alcance de los perjuicios materiales generados por la decisión de la Administración y verificar si estos no son compensados por el mismo ordenamiento, verbigracia lo contemplado en el artículo 48 de la Ley 388 de 1997. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 09 de mayo de 2012, Exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 48

LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / DERECHO REAL DE PROPIEDAD - No se evidencia un

cambio sustancial o excepcional en las condiciones de su ejercicio / ZONAS DE RESERVA - Establecidas previamente / DAÑO ESPECIAL - Inexistente [A]l analizar el contenido concreto del derecho de propiedad de la sociedad demandante, por razón de la expedición de las normas de que se habla en la demanda, no se evidencia un cambio sustancial o excepcional en las condiciones de ejercicio de dicho derecho real, además que, como se indicó, tales franjas de exclusión o zonas de reserva ya estaban establecidas desde el Decreto 2770 de 1953, por manera de que la parte actora conocía perfectamente tanto las limitaciones a su propiedad, como también los beneficios económicos, con ocasión de la ubicación aledaña a una vía nacional de primer orden. La Sala advierte, además, que la ampliación de las zonas de reserva que ya habían sido establecidas con el Decreto Ley 2770 de 1953, no son constitutivas per se de un daño especial, en la medida en que dichas determinaciones no son susceptibles de calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que deben asumir los particulares en su propiedad como contraposición a la competencia que el ordenamiento jurídico le ha radicado a las autoridades locales para gestionar los usos del suelo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2770 DE 1953

REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / AFECTACIÓN JURÍDICA DE LA PROPIEDAD / INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / PERJUICIO MATERIAL - No acreditado [N]o escapa a la Sala el hecho de que en eventos como el que se decide en el sub lite pueden presentarse hipótesis de ocurrencia de perjuicios materiales, por

ejemplo en situaciones en las que al momento de expedición de la reglamentación de usos del suelo -afectación jurídica de la propiedadexistieran proyectos urbanísticos en curso de imposible realización por razón de dicha reglamentación; sin embargo, advierte la Sala que no se allegó prueba alguna al proceso respecto de que la sociedad demandante tuviere un proyecto urbanístico en marcha antes de la entrada en vigencia de la referida normativa, razón adicional para considerar que no está acreditada la existencia de un daño antijurídico. REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO - No generó un daño antijurídico /

CARGAS PÚBLICAS / FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA /

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA

[L]a Sala debe reiterar que, en casos como el sub lite, la regla general es que la modificación por vía reglamentaria de los usos del suelo no genera daños antijurídicos, siendo ésta una carga que de ordinario deben soportar los propietarios por el contenido que del derecho determina el ordenamiento jurídico bajo el prisma de la función social y ecológica de la propiedad; en este orden de ideas, en el sistema jurídico nacional no existe un derecho adquirido a que se mantengan las condiciones de desarrollo urbanístico de un predio; solo cuando la regulación excede el ámbito de esas funciones, cuando suprime el contenido del derecho de propiedad, cuando borra o suprime de manera intolerable la posibilidad de ejercer una explotación económica –esto es, en desmedro de proyectos concretos de explotación o de una expectativa razonable y legítima de

ellay, aún en esta hipótesis, se deberá establecer por parte del juez si el ordenamiento jurídico garantizó otras posibilidades de explotación, un sistema adecuado de transición y/o incorporó los instrumentos de compensación suficientes para aligerar o reequilibrar la carga impuesta por las autoridades administrativas . NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 26 de agosto de 2015, Exp. 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón.

INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Para el caso concreto, estima la Sala precisar que la delimitación del derecho de propiedad de la sociedad demandante no implicó su supresión o desaparición, como tampoco se trató de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad; en este entendido se debe concluir que no se probó la existencia de un daño antijurídico, que constituye el núcleo esencial de un juicio de responsabilidad como el que se ha promovido. Estas razones imponen a la Sala denegar las pretensiones de la demanda, habida cuenta que no se configuró responsabilidad del Estado, por cuanto no se demostró que en el presente asunto se haya provocado un daño antijurídico a los demandantes con la expedición de la Ley 1228, los Decretos 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Decreto 792 del 27 de octubre de 2008 del municipio de Pereira.

FUENTE FORMAL: LEY 1228 DE 2008 / DECRETO 4066 DE 2008 / DECRETO 3600 DE 2007 / DECRETO 792 DE 2008

CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil vente (2020) Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00376-01(48721)

Actor: KAISA LTDA

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: OCUPACIÓN DE INMUEBLES POR AFECTACIÓN JURÍDICA DE LA PROPIEDAD – Procedencia de la acción de reparación directa – AFECTACIÓN JURÍDICA DE LA PROPIEDAD – Eventos en los cuales resulta procedente la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado - INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO – No se acreditó su existencia en el presente caso.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 14 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. La sentencia recurrida resolvió la demanda que reclamó haberse configurado un daño especial, toda vez que, mediante Ley 1228 de 2008 y otros Decretos reglamentarios, se declaró de interés público las franjas de terreno aledañas a la carretera donde se encuentran los inmuebles de la demandante, con lo cual se generó una afectación a su propiedad y a la libertad del uso de dominio de sus inmuebles; además, se produjo una desvalorización, pues se prohibió urbanizar o adelantar algún tipo de proyecto productivo en esas áreas.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1. Corresponde a la sentencia del 14 de junio de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción1. 1.2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 13 de octubre de 2010 por la sociedad Kaisa Ltda.2, en ejercicio de la acción de reparación directa y a través de apoderado judicial3, en contra de la Nación –Ministerio de Transporte-, Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, Instituto Nacional de Concesiones -INCO-, 1 Folio 425 a 456 del cuaderno del Consejo de Estado. 2 Folio 17 del cuaderno 1. 3 Según el poder obrante a folio 20 del cuaderno 1.

departamento de Risaralda, municipio de Pereira y Concesionaria de Occidente S.A., con el fin de que se les declare patrimonial y solidariamente responsables “por el daño ocasionado con la Ley 1228 de 2008, Decretos 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y Decreto 792 del 27 de octubre de 2008 del municipio de Pereira, entidades a favor de las cuales se declaró de interés público las franjas de retiro obligatorio sobre tres inmuebles de propiedad de la demandante”. Como indemnización de perjuicios, solicitó a su favor la suma de $432’251.558, por concepto perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente consolidado y, en las modalidades de daño emergente futuro, lucro cesante consolidado y lucro cesante futuro, pidió “el valor correspondiente a la valorización comercial que se ha dejado de percibir desde el momento de entrada en vigencia de la Ley 1228 de 2008, Decretos 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial y Decreto 792 del 27 de octubre de 2008, del municipio de Pereira, hasta el momento de presentación de la demanda y hasta el momento en que cese la afectación”. 1.3. Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, que la sociedad Kaisa Ltda. adquirió el derecho de dominio sobre los predios denominados “Lote #1, Lote #2 y Lote #3”, ubicados en la vía Pereira – La Virginia, vereda Cerritos, identificados con las matrículas inmobiliarias Nos. 290-137128,

290-137129, 290-139312, adquiridos mediante escritura pública No. 3618 del 23 de agosto de 2001, de la Notaría Primera de Pereira. Agregó que, con ocasión de la expedición de la Ley 1228 del 16 de julio de 2008, se establecieron “las zonas de reserva para carreteras de la red vial nacional” y que, en tal virtud, se fijaron las fajas de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión para carreteras que forman parte de la red vial nacional en 60 metros para carreteras de primer orden, 45 metros para las de segundo orden y 30 metros para las de tercer orden. Afirmó que la mencionada ley declaró tales fajas de retiro como zonas de interés público y que, por esa razón, se prohibió otorgar licencias o permisos de construcción y se estableció que no procedía ningún tipo de indemnización de obras nuevas o mejoras que hayan sido levantadas en tales zonas de reserva, con lo cual afirmó que “se está vulnerando el derecho de propiedad que garantiza la constitución y la ley”. Señaló que, a través del Decreto 4066 de 2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dispuso que, “para el ordenamiento de los corredores viales suburbanos, en el plan de ordenamiento o en las unidades de planificación rural se deberá delimitar lo siguiente: 1. Una franja mínima de (5) metros de aislamiento, contados a partir del borde exterior de las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión de que tratan los numerales 1 y 2 del

artículo 2 de la Ley 1228 de 2008 y 2. Una calzada de desaceleración para permitir el acceso a predios resultantes de la parcelación, cuyo ancho mínimo debe ser de 8 metros contados a partir del borde de la franja de aislamiento de que trata el numeral anterior”. Agregó que el alcalde municipal de Pereira reprodujo la Ley 1228 de 2008 en el Decreto 792 del 27 de octubre de 2008, “por medio del cual se dictan unas medidas tendientes a habilitar las fajas de retiro obligatorio en el municipio de Pereira para carreteras que conforman la red vial nacional declaradas de orden público por la Ley 1228 del 16 de julio de 2008”. Sostuvo que, como consecuencia de la expedición del anterior conjunto normativo relativo a la zona declarada como de interés público, se afectaron 6.058 metros cuadrados de los Lotes Nos. 1, 2 y 3 de propiedad de la sociedad demandante, sin que se hubiera reconocido indemnización alguna por dicha afectación. Por último, afirmó la demandante que se configuró un daño especial, toda vez que, con ocasión de una actuación legal y legítima del Estado, en este caso, la expedición de la Ley 1228 de 2008 y los referidos actos administrativos de carácter general, se afectó el derecho de dominio sobre los predios de la sociedad demandante y se quebrantó el principio de igualdad frente a las cargas públicas, toda vez que “solo algunas personas están soportando las afectaciones impuestas por la ley y demás disposiciones citadas”4. 1.4. Según da cuenta la sentencia, las entidades demandadas se opusieron a las

pretensiones de la demanda, para tal efecto manifestaron lo siguiente: 1.4.1. El Instituto Nacional de Vías indicó que las zonas de reserva para carreteras de la red vial nacional estaban establecidas desde el Decreto 2770 del 23 de octubre de 1953 y que la Ley 1228 de 2008 se limitó a ampliar en algunos metros el área de influencia; sin embargo, en ambas disposiciones se incluyó el reconocimiento de una indemnización a favor de los propietarios de dicha área de influencia, siempre que se requiera la utilización, ampliación, cambio de categoría y construcción de vías nuevas, hecho que no ha ocurrido en este caso. En ese sentido, afirmó que, para el momento de presentación de la demanda, ni siquiera existía estudio alguno de proyectos para la ampliación de las vías aludidas en la demanda y, por ende, tampoco existía la necesidad de utilizar la faja de terreno contigua a los predios de los demandantes, razón por la cual concluyó que no se configuró daño antijurídico alguno en perjuicio de la demandante. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la vía Pereira – La Virginia - Cerritos, en la que se encuentran los predios de la sociedad demandante, estaban a cargo del INCO5. 1.4.2. El Ministerio de Transporte manifestó que la demandante pretende la indemnización a su favor por una afectación futura sobre los lotes de su propiedad, pero el mencionado resarcimiento sólo es procedente por vía administrativa y 4 Folios 1 a 17 del cuaderno 1. 5 Folios 61 a 72 del cuaderno 1.

cuando lo predios sean efectivamente afectados por un proyecto vial, puesto que la simple declaratoria de interés público de una zona de reserva de carreteras no da lugar a la indemnización a favor de su propietario. Indicó que, para que dicho resarcimiento opere, se requería la ejecución de un proyecto de ampliación, construcción, utilización o cambio de categoría de las vías, pero ninguna de ellas ha ocurrido en el presente asunto. Afirmó, además, que en la Ley 1228 de 2008 se estableció el procedimiento administrativo de carácter expropiatorio a cargo de las entidades territoriales para la planeación y adquisición de los inmuebles que pretendan hacer parte de las redes viales de acuerdo con su categoría. De otra parte, propuso las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte” y “falta de responsabilidad del ente demandado”, para lo cual indicó que esa cartera ministerial no tenía a su cargo la ejecución de obras de infraestructura, sino la formulación de políticas públicas de carácter general y, en tal virtud, no existía relación de causalidad entre el supuesto daño y actuación alguna de su parte. Finalmente, propuso la excepción que llamó “inexistencia de daño o perjuicio”, puesto que, para la época de interposición de la demanda, no existía proyecto vial que afectara dichas zonas de reserva de carreteras; adicionalmente, la normativa para reglamentar el uso de los predios que puedan llegar a ser declarados de utilidad pública iban seguidos de los estudios y aprobaciones de indemnizaciones, previo

acuerdo del valor del inmueble afectado con los propietarios y dentro del procedimiento administrativo de expropiación, pero nada de ello ha sucedido en este caso6. 1.4.3. A su turno, el municipio de Pereira sostuvo que los supuestos perjuicios ocasionados a la sociedad demandante, por la declaratoria de zonas de reserva de carreteras en sus predios, devienen de una Ley de la República y de dos Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en cuyo trámite o expedición no tuvo participación alguna ese ente territorial. Adicionalmente, indicó que la expedición del Decreto 792 de 2008 por parte de la administración municipal se limitó a reproducir las disposiciones superiores, con lo cual se dio cumplimiento al mandato legal y constitucional establecido en la Ley 1228 de 2008, por manera que no incurrió en falla alguna del servicio que le fuera imputable. Agregó que, como el origen del supuesto daño provino de la expedición de la Ley 1228 de 2008, “la demandante ha debido ejercer la acción pública de inconstitucionalidad y, con posterioridad, incoar la acción pertinente en aras de obtener la reparación del supuesto daño o perjuicio”. Con fundamento en los anteriores argumentos, propuso las excepciones que denominó “inexistencia de daño especial por la expedición de la Ley 1228 de 2008, 6 Folios 93 a 103 del cuaderno 1. Decreto 4066 de 2008 y Decreto 3600 de 2007”, “falta de legitimación por pasiva”, “indebida escogencia de la acción” e “inexistencia de la obligación”7.

1.4.4. El Instituto Nacional de Concesiones -INCOmanifestó que el hecho generador del supuesto daño devino de la expedición de la Ley 1228 de 2008, en la cual ninguna participación tuvo, de modo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. De otra parte, propuso las excepciones de “indebida escogencia de la acción” y “trámite diferente de un proceso al que corresponde”, puesto que, según la demandante, el supuesto daño se ocasionó con la expedición de la referida Ley 1228 de 2008, motivo por el cual ha debido ejercer la acción pública de inconstitucionalidad. Por último, propuso la excepción que llamó “imposibilidad de calcular indemnizaciones no contempladas en la ley por hecho futuros o eventuales”, dado que, para la fecha de presentación de la demanda, no se había iniciado proyecto vial alguno que pudiera afectar los predios de la demandante8. 1.4.5. En su contestación, la Concesionaria de Occidente S.A. propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no participó en el proceso de creación o expedición de las normas cuyos efectos se cuestionan mediante la presente acción, sino que su actuación se limita a la ejecución de un contrato de concesión. De otra parte, propuso la excepción que denominó “improcedencia de la acción e inconsistencia del régimen de responsabilidad”, para cuyo efecto indicó que “el régimen de responsabilidad aplicable al presente caso no se desprende del daño especial por el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, sino un régimen de responsabilidad del Estado legislador derivado de la expedición de la Ley 1228 de

2008”9. 1.4.6. Por último, el departamento de Risaralda propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en consideración en que no intervino en la expedición o en el trámite de la normativa que causó los supuestos perjuicios a los demandantes. De otra parte, indicó que no se había configurado ningún daño a la demandante, puesto que, para la época de presentación de la demanda, ese ente territorial no había proyectado adelantar ningún tipo de obra en los lotes de propiedad de la accionante, pero que, incluso, de llegar a realizarse alguna mejora en las vías, implícitamente se generaría un considerable beneficio económico para tales predios10. 7 Folios 118 a 151 del cuaderno 1. 8 Folios 159 a 166 del cuaderno 1. 9 Folios 254 a 284 del cuaderno 1. 10 Folios 216 a 221 del cuaderno 1. 1.5. En los alegatos de conclusión, la parte actora insistió en que se configuró un daño especial en perjuicio de la sociedad Kaisa Ltda., toda vez que, mediante Ley 1228 de 2008 y los aludidos Decretos, se declararon de interés público las franjas de terreno aledañas a las carreteras y que dicha normativa se incorporó a los planes de ordenamiento territorial de cada municipio, con lo cual se generó una afectación al patrimonio y al derecho de dominio de cada una de las personas que tienen predios colindantes con tales vías, pues se prohibió urbanizar o adelantar algún tipo de proyecto productivo en esa área. Adicionalmente, indicó que se causó un daño antijurídico susceptible de ser

reparado mediante la acción de reparación directa, puesto que la sola declaratoria de bien de interés público de dichas franjas de terreno configuró una afectación a sus derechos de propiedad y de libre disposición sobre sus predios11. A su turno, las demandadas reiteraron en sus alegaciones las excepciones propuestas relacionadas, principalmente, con la falta de legitimación en la causa por pasiva, indebida escogencia de la acción y ausencia de daño antijurídico12. En esta oportunidad, el Agente del Ministerio Público guardó silencio13. 1.6. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, para tal efecto consideró que, de acuerdo con los medios de prueba allegados al proceso, se podía inferir que “no aparece acreditado en el proceso que las entidades demandadas hayan ocupado el inmueble de propiedad de Kaisa Ltda.”. Adicionalmente, indicó que tampoco se configuró una “afectación jurídica” a sus inmuebles, toda vez que las pruebas no permitían evidenciar que las accionadas hubiesen presentado alguna oferta a la demandante con miras a la adquisición de terrenos destinados al cumplimiento de la Ley 1228 de 2008 y, por tanto, no se observaba ninguna anotación en los respectivos certificados de libertad y tradición relacionada con la inscripción de demanda de proceso de expropiación, ni la restricción de derechos a sus propietarios. En ese sentido, concluyó que resultaba improcedente la acción de reparación directa como consecuencia de un supuesto daño antijurídico derivado de la expedición de los actos administrativos de carácter general referidos en la

demanda, pues los mismos no se habían ejecutado. Por otra parte, indicó el tribunal que, como los supuestos perjuicios que alega la parte actora devenían de la expedición de Ley 1228 de 2008, debía inferirse que su legalidad debía ser cuestionada a través de la acción pública de inconstitucionalidad; asimismo, frente a los demás actos administrativos de 11 Folios 409 a 416 del cuaderno 1. 12 Folios 389 a 392, 394 a 397, 397 a 399, 400 a 403 y 404 a 408 del cuaderno 1. 13 Folio 424 del cuaderno 1. carácter general “debió ejercer la acción de nulidad y, en su defecto, la de nulidad y restablecimiento del derecho”. En ese orden de ideas, el a quo encontró configurada la excepción de inepta demanda, por indebida escogencia de la acción14.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 2.1. Síntesis del recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, oportunidad en la cual insistió en que se configuró un daño especial, cuyo resarcimiento debe efectuarse a través del cauce de la acción de reparación directa.

En ese sentido, afirmó que a través de la presente acción no se cuestiona la legalidad de las disposiciones jurídicas referidas en la demanda, sino que se pretende una indemnización por los efectos patrimoniales derivados de sus efectos nocivos, dado que “con la expedición de dichas normas se configuró un daño antijurídico que la sociedad demandante no