CE-SECCION SEGUNDA-66001-23-33-000-2014-00464-01(3076-17)-2018

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Actuaciones administrativas / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS DE TRAMITE - No son susceptibles de control jurisdiccional / PUBLICIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS - Si el acto administrativo no es notificado personalmente no produce efectos / NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE - El administrado revele que conoce la decisión / VIA GUBERNATIVA - Obligatoriedad / FALTA DE AGOTAMIENTO DE VIA GUBERNATIVA - Ineptitud de la demanda Solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico. que por regla general los actos administrativos de carácter particular y concreto se publicitan con su notificación, con la aclaración de que si la publicidad del acto se realiza sin atender a la normativa contenida en los artículos 66 a 73 de Ley 1437 de 2011, es claro que no produce efectos. De este modo, cuando al particular se le notifica irregularmente un acto administrativo, el artículo 72 del CPACA prevé que ésta se tendrá por no hecha, sin embargo, anuncia la notificación por conducta concluyente, cuando el interesado revela que conoce el acto, consiente la decisión, o porque interpone los recursos legales. La demandante a través de su apoderado de confianza, evidenció que tuvo

conocimiento de la decisión en dos ocasiones, la primera, cuando se notificó de forma personal el 24 de abril de 2014; y la segunda, el 17 de junio de 2014, cuando solicitó a la entidad que le notificaran en debida forma el Oficio D-2-FI-DA083 del 21 de abril de 2014, y en consecuencia, la eventual irregularidad que advirtió se encuentra saneada por la notificación efectuada por conducta concluyente, como lo indicó el a quo. Pese a ello, el criterio de la Sala es que la notificación personal del acto acusado cumplió con los requisitos de ley, y en tal sentido, la razón antes mencionada que constituyó la ratio decidendi del a quo en el auto apelado, es un argumento adicional pero hipotético para desvirtuar que la demandante no fue notificada en debida forma; pues, lo cierto y demostrado en este proceso, es que fue enterada a través de su apoderado de que su petición había sido negada por las razones fácticas y jurídicas allí contenidas, y que además contra tal decisión procedía apelación. De modo que, se colige que la entidad demandada le dio la oportunidad a la parte actora para interponer los recursos procedentes, en este caso el de reposición y el de apelación, siendo este último obligatorio para agotar la vía administrativa, como requisito previo para demandar el acto acusado ante la jurisdicción, deber que no llevó a cabo y permite a la Sala concluir que la decisión del a quo debe ser confirmada pero por las razones consignadas en ésta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 66 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 67 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 68 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 69 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 70 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 71 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 72/ LEY 1437 DE 2011ARTICULO 73

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00464-01(3076-17) Actor: ENEIDA SALDARRIAGA VILLA Demandado: HOSPITAL SAN PEDRO Y SAN PABLO DE LA VIRGINIA ESERISARALDA Y COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO EMPRENDEDORES

Referencia: ORDINARIO. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

APELACIÓN DE LA DECISIÓN QUE DECLARÓ TERMINADO EL PROCESO

POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA. LEY 1437 DE 2011.

Ha venido el proceso de la referencia al Despacho con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 26 de julio de 20171, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión de primera instancia de 13 de junio de 20172 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial que declaró terminado el proceso por haber

prosperado la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de agotamiento de la vía administrativa al no haberse interpuesto el recurso de apelación contra el acto administrativo acusado.

I. ANTECEDENTES La señora Eneida Saldarriaga Villa, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda contra la E.S.E. HOSPITAL SAN PEDRO Y SAN PABLO DE LA VIRGEN de La Virginia, y contra la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO EMPRENDEDORES, con la finalidad que se le concedan las siguientes pretensiones: 1 Folio 567. 2 Folios 342 al 343.

I.1. Declaraciones y condenas. Que se declare la nulidad de los oficios D-2-FI-DA-083 del 21 de abril de 2014 expedido por la jefe Administrativa y Financiera de la E.S.E. Hospital San Pedro y San Pablo de la Virginia (Risaralda)3 por medio del cual le negó el pago de las acreencias laborales a que tiene derecho, en virtud del contrato de trabajo que tuvo con el hospital entre octubre de 1999 y octubre de 2010; y el O-2-FI-DA-138 del 7 de julio del mismo año4, mediante el cual el hospital le informó que el oficio anterior se había notificado en legal forma, toda vez, que la demandante pretendía que se le notificara nuevamente en el sentido de que se le indicara ante que autoridad debía interponer los recursos de ley. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a las entidades

demandadas a que reconozca y pague las diferencias salariales sobre el sueldo cancelado y lo que ganaba un empleado de planta en el mismo cargo o similar, desde el mes de octubre de 1999 hasta octubre de 2010, y a reconocerle y pagarle por este mismo periodo, las cesantías, intereses a las cesantías, sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, el auxilio de transporte, los aportes a la seguridad social integral, las primas de servicios, compensación de las vacaciones, las dotaciones por vestido de labor, indemnización por despido injusto, y la sanción por no pago oportuno de los mencionados emolumentos. I.2. Hechos. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos planteados por la parte demandante: Indicó que la demandante laboró para la E.S.E. HOSPITAL SAN PEDRO Y SAN PABLO de La VirginiaRisaralda, de manera continua e ininterrumpida desde octubre de 1999 hasta el mismo mes del año 2010, en virtud del contrato suscrito a través de varias cooperativas de trabajo, siendo la última, la Cooperativa de Trabajo Asociado Emprendedores de la VirginiaRisaralda. 3 Folios 9 al 10 del cuaderno 1. 4 Folios 13 al 15 del cuaderno 1. Señaló, que prestó sus servicios de forma personal como auxiliar de enfermería de forma subordinada bajo las órdenes del jefe de enfermería y del gerente del hospital en sus instalaciones, cumpliendo los mismos horarios que los empleados de planta, usando los mismos implementos de trabajo y recibiendo una

remuneración mensual como contraprestación de su labor. Afirmó que el gerente de la cooperativa mediante escrito de octubre de 2010, le informó que a partir del día 6 de la misma fecha, se suspendía el proceso que desarrollaba con el Hospital San Pedro y San Pablo, es decir, que dejaba de prestar sus servicios, aduciendo que no era asociada de aquella, informando además, que al momento del despido no le pagaron los emolumentos que solicita en esta demanda. Informó que mediante escrito del 28 de marzo de 2014, solicitó a la E.S.E. Hospital San Pedro y San Pablo de La Virginia - Risaralda, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales por el período que trabajó para la entidad, es decir, entre octubre de 1999 y el 6 de octubre de 2010; la cual fue resuelta de forma desfavorable mediante Oficio D-2-FI-DA-083 del 21 de abril de 2014, que en su parecer le fue notificado de forma indebida, al desconocer lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, porque no se le informó ante que autoridad y/o funcionario debían interponerse los recursos, máxime cuando el oficio emanó de la Jefe Administrativa y Financiera del hospital, autoridad que tiene superior funcional. Ante tal situación, mediante escrito del 17 de junio de 2014 solicitó a la E.S.E. que le notificaran el oficio de forma correcta, y mediante Oficio O-2-FI-DA-138 del 7 de julio de 2014 emanado de la Jefe Administrativa y Financiera, le indicó que lo pretendido por la demandante era revivir los términos para agotar la vía

administrativa que dejó vencer el abogado, quien se notificó personalmente en su representación, endilgándole tal omisión por tratarse de un profesional del derecho conocedor de las disposiciones que regulan los recursos. Contempló que por el abuso de poder en que incurrió la entidad demandada, entiende agotada la vía administrativa, y por ello presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría el 14 de agosto de 2014, la cual fue realizada el 6 de noviembre del mismo año5, declarándose fallida por falta de ánimo conciliatorio 5 Folios 448 al 455 del cuaderno principal. de la parte convocada, y en consecuencia, presentó la demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda el con el fin de obtener pronunciamiento favorable a sus pretensiones. I.3. Contestación de la demanda.6 La parte demandada, por medio de apoderado judicial, contestó la demanda y propuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa al considerar que conforme lo dispone el artículo 161, numeral 2º de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, deberán interponerse los recursos de ley cuando fueren obligatorios. Sostuvo, que de acuerdo con el artículo 76 ibídem, el recurso de apelación es obligatorio y debe interponerse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del acto administrativo. Sobre el caso particular, precisó, que a pesar que el artículo 67 del CPACA indica que en la diligencia de notificación personal se debe dejar constancia entre otros de la fecha y hora de la notificación, los recursos que proceden, ante qué

autoridad y el plazo para ello; en el acta de notificación se dejó plasmado que contra la decisión procedían los recursos de ley y que podían interponerse dentro de los 10 días siguientes a su notificación, pero que a pesar de que en este acto no se establecieron la clase de recursos que procedían, si quedaron consignados en el acto administrativo que se demanda, cuya copia fue entregada al apoderado de la actora en la diligencia de notificación, documentos que aportó para soportar sus argumentos. Por otra parte, indicó que el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, sobre la irregularidad de la notificación, señala que «Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.» Sobre el particular, afirmó que las decisiones administrativas producen plenos efectos aun cuando hayan sido indebidamente notificadas, en aquellos casos en que la parte interesada revele que conoce el 6 Folios 517 al 522. acto, tal como lo manifestó en este caso la demandante en su escrito

«SOLICITUD NOTIFICACIÓN EN DEBIDA FORMA»

I.4. Auto apelado.7 El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 13 de junio de 2017 proferido en la audiencia inicial, al resolver sobre la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, la declaró probada y terminó el proceso conforme a la causal contemplada en el artículo 161, numeral 2º, de la Ley 1437

de 2011, que consagra como requisito previo para demandar «[…] la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios», refiriéndose a una de las etapas del procedimiento administrativo, esto es, la interposición del recurso de apelación conforme al artículo 76 ibídem cuando dispone que «Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. […] «ante el funcionario que dictó la decisión […]» siendo obligatorio el de apelación cuando en su tenor dice que «[e]l recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.» (Subraya la Sala) Para lo anterior, el A Quo consideró, que la demandante al haber solicitado la debida notificación del acto administrativo acusado mediante escrito del 17 de junio de 2014, de esta forma reveló que conoció la decisión tomada en el Oficio D2-FI-DA-083 del 7 de julio del mismo año, y además acepta que le fue notificado, y de acuerdo con lo consagrado en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, el acto acusado ha de entenderse notificado por conducta concluyente, y en tal sentido, debió interponer el recurso de apelación, que es obligatorio, ante la entidad

demandada a partir del 17 de junio de 2014. Dice el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011: 7 Folios 342 al 343. «Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.» Consideró el tribunal, que la interposición del recurso de apelación contra la decisión en vía administrativa, más allá de una exigencia formal del derecho de acción, se constituye en un presupuesto que permite a la administración pública efectuar un pronunciamiento antes de ser llevada a juicio, y no ser sorprendida en litigio por actuaciones no discutidas en sede administrativa, constituyéndose en una condición procesal - sustancial, que debe cumplir el administrado en forma previa a la formulación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. I.5. Recurso de apelación8. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto que declaró terminado el proceso con los siguientes argumentos: Citando el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 que se refiere a la notificación personal, indicó que el acto demandado le fue notificado sin que se le haya informado cuál de los recursos de ley eran procedentes, ni ante que autoridad se debía interponer, razón por la cual considera que dicha notificación era inválida, y por eso solicitó mediante escrito del 17 de junio de 2014, que se le notificara en

debida forma el acto administrativo acusado, para que se le diera la oportunidad de controvertirla.

II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia. 8 CD visible a folio 563.

El recurso de apelación es procedente contra el auto que puso fin al proceso, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, la Sala entrará al estudio y decisión del recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la decisión de declarar terminado el proceso por no haber agotado la vía administrativa por no haber presentado el recurso de apelación contra la decisión acusada, una vez que al mismo se le ha dado el trámite del artículo 244 ibídem. II.2. Problema jurídico. En el presente caso, el problema jurídico consiste en establecer si la notificación efectuada por parte de la entidad demandada al acto acusado en este proceso, adolece de la indicación de los recursos procedentes y de las autoridades antes quienes interponerlos, y si esa eventualidad la invalida. Para resolverlo, se analizará, i) el concepto de la actuación administrativa y actos acusables; ii) el principio de publicidad de los actos administrativos, iii) de los recursos contra los actos administrativos; y, iv) el estudio del caso concreto. II.2.1. Actuación administrativa y actos acusables. Conforme a la ley9, las actuaciones administrativas constituyen el procedimiento que sigue la Administración con el propósito de producir las decisiones necesarias para su dinámica y funcionamiento, que son las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Al respecto, el artículo 43 del CPACA, señala que:

9 Por regla general, se gobiernan por lo dispuesto en la Parte Primera del CPACA, Ley 1437 de 2011. «ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Entonces, los actos administrativos definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal. Así mismo, en virtud del debido proceso que gobierna tales actuaciones, al interesado le asiste el derecho de controvertir las decisiones en ella producidas a través de los recursos ante la Administración garantizando la contradicción y la doble instancia, que para efectos procesales es requisito de procedibilidad de la acción10. Seguido a ello, el artículo 104 de la misma codificación, describe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para: «[…] conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.» Es evidente, que el juzgamiento de los actos administrativos es uno de los asuntos hacia donde se extiende el control que ejerce esta jurisdicción a la función administrativa, y es posible a través del derecho de acción en ejercicio de los diversos medios de control descritos en los artículos 137, 138, 139 y 141 del CPACA, según el caso, cumpliendo con el agotamiento de los presupuestos procesales exigidos en el canon 161 ibídem.

Conforme a lo anterior, solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico. 10 Artículo 161 CPACA, numeral 2º. En cuanto a los actos de trámite, debe señalarse que entre la apertura de la actuación administrativa y su finiquito, median ciertas acciones de las autoridades que tienden a impulsarla de una etapa a otra y/o preparar la decisión final, edificando las razones o los fundamentos jurídicos para que pueda decidirse de manera definitiva el asunto. Estos actos, no contienen una decisión sino un impulso a la actuación de la autoridad, y por ello, por regla general, no son pasibles de ser juzgados, a menos que hagan imposible su culminación, como ya se explicó. II.2.2. El principio de la publicidad de los actos administrativos. Según lo preceptúa el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la voluntad de la administración se manifiesta mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento de los procedimientos y las formalidades exigidas para su expedición, momento a partir del cual, el acto nace a la vida jurídica, pero su aplicación implica que sea dado a conocer a sus destinatarios mediante una

actuación de quien lo expide, o a partir de la ocurrencia de circunstancias que permitan presumir que aquellos lo conocen. En cuanto a los actos administrativos de carácter particular, la obligatoriedad y los requisitos de su notificación están regulados en los artículos 66 y 67 del CPACA, que disponen en su orden, que «los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes», mientras que el segundo de los artículos señalados expresamente señala: «Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades:

1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.

La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes,

y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico.

2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.» De acuerdo a lo anterior, se precisa que la notificación personal es uno de los medios previstos en la ley para que los administrados tengan conocimiento de la existencia de las decisiones administrativas, sin embargo, existen además otros medios para darlas a conocer, como lo son la notificación por aviso, en estrados o por conducta concluyente, entre otros, los cuales cumplen el mismo propósito que la notificación personal y surten igual efecto.

De igual modo, cuando se lleva a cabo la respectiva notificación personal, es necesario entregar al notificado copia íntegra de la decisión, con anotación de la hora y fecha de la diligencia respectiva, informándosele los recursos que proceden, las autoridades ante quienes interponerlos y el plazo para hacerlo. Además, conforme lo señala la norma antes citada, se tiene que el incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalida la notificación. En este caso, la notificación personal, constituye una formalidad que le brinda legitimidad y eficacia a la actividad administrativa, y así mismo, una garantía de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa, en cuanto eventualmente le permitirá al afectado ejercer los correspondientes recursos y acciones.

Ahora bien, es importante precisar, que por regla general los actos administrativos de carácter particular y concreto se publicitan con su notificación, con la aclaración de que si la publicidad del acto se realiza sin atender a la normativa contenida en los artículos 66 a 73 de Ley 1437 de 2011, es claro que no produce efectos. De este modo, cuando al particular se le notifica irregularmente un acto administrativo, el artículo 72 del CPACA prevé que ésta se tendrá por no hecha, sin embargo, anuncia la notificación por conducta concluyente, cuando el interesado revela que conoce el acto, consiente la decisión, o porque interpone los recursos legales. «Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.» En este orden, el administrado se entiende notificado en legal forma por conducta concluyente en los eventos contemplados en el artículo 72, aun a pesar de que el acto de notificación personal tramitado en virtud del artículo 67 no se haya surtido conforme al procedimiento en el establecido, pues finalmente cumplió su cometido. II.2.3. De los recursos contra los actos administrativos. Conforme el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

En el anterior estatuto procesal administrativo, se denominaba a este requisito el agotamiento de la vía gubernativa, término que desapareció en el CPACA para dar paso a los términos actuación administrativa y procedimiento administrativo. Pues bien, los recursos que proceden contra los actos administrativos son el de reposición, el de apelación y el de queja, tal como lo establece el artículo 74 del

CPACA:

«ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.

Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión

del expediente, y decidirá lo que sea del caso.» Conforme al contenido de la norma trascrita se colige que el recurso de reposición busca que se modifique, aclare o adicione el acto administrativo, o que se revoque, esto es, que la Administración adopte una decisión contraria a la recurrida. Por otra parte, el de apelación tiene por finalidad que el superior del funcionario que adoptó la decisión la revise, para que la reforme o revoque. Finalmente, con el recurso de queja se persigue la consecución del recurso de apelación indebidamente negado por la autoridad correspondiente11. Una vez que se resuelven de fondo los recursos interpuestos contra un acto administrativo se puede acudir a la jurisdicción para someterlos a control, caso en el que se debe demandar el acto administrativo que definió la situación jurídica particular y aquellos que resolvieron de fondo los recursos interpuestos. Es decir, solo se pueden someter a control judicial los actos administrativos definitivos, que son aquellos que «tratan el objeto de la actuación que hace 11 Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Segunda Edición. Legis. Bogotá. Página 125. referencia a la existencia y los efectos de una relación jurídica sustancial sobre la cual recae el acto administrativo pedido.»12 La citada disposición también señala, que no habrá apelación de las decisiones de los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos y que tampoco

serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. Finalmente establece que procede el recurso de queja, cuando se rechace el de apelación. Ahora bien, los recursos en sede administrativa también se entienden resueltos a través de acto ficto o presunto, producto del silencio administrativo, el cual por regla general ha de entenderse resuelto en forma negativa, esto es, como confirmación del acto recurrido cuya aplicación surge cuando transcurrido el plazo de 2 meses contados a partir de la presentación de los recursos de reposición o apelación no se ha notificado decisión sobre ellos a menos que dentro de la respectiva actuación administrativa se haya dispuesto la práctica de pruebas, tal como lo dispone el artículo 86 del CPACA: «ARTÍCULO 86. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.» De lo establecido por la norma transcrita se colige, que aunque se configure el silencio admin