CSJ - SPL2409-1981

REGLAMEN'll'ACliON AL E.lfEJRCliCliO DE LA lPlROlFESliON DE CON'll'ADOJR PlUlBUCO llnexequible elnmmel!'al 89 allell rurtícunllo :U.5 i!lle la Ley 145 de 1960. Exequibles los ll1.Umeralles 11 y 12 i!lleU artícullllo 15 de la misma Ley y en artículo 16 en Ua parte demandada. La Corte se inhibe para fallar sobre el l!'esto de la parte demandada del numeli."al 012, qune dice: " y delegar en ellas las funnciones señaladas ... ". profesión, en _ejercicio de las siguientes funcioCorte Suprema de Jusf.icia nes: Sal4 Constitucional "l. . .. Bogotii, D. E., septiembre 24 de 1981. "8. Elaborar y divulgar, previa aprobación del Ministerio de Educación, un Código de ética Magistrado ponente: d<>ctor Hwmberto Mesa Gon profesional para los contadores y hacerle, llega zález. do el caso, las enmiendas y aclaraciones que fueren necesarias : ... Aprobado por Acta número 97 de septiembre 24 de 1981. '' 11. Darse su propio reglamento interno, el cual requerirá la aprobación del Ministerio REF.: Expediente número 889. Normas demanda de Educación. das: numerales 89, 11 y 12 del artículo '' 12. Establecer juntas seccionales y dele 15, y artículo 16 (parcial) de la Ley 145 gar en ellas las funciones señaladas ... ''. de 1960. Actor: José Joaquín Berna! Aré

valo. B) "Artíc~tlo 16. La Junta Central de Con tadores tendrá un secretario permanente y los 1 demás empleados que fueren necesarios, de libre Petición nombram~·ento y remoción de ella misma, los cua El ciudadano José Joaquín Bernal Arévalo, les se considerarán com<> trabajadores oficiales demanda los numerales 8, 11 y 12 del artículo 15, para todos los efectos legales". y artículo 16 (parcial) de la Ley 145 de 1960, "Los miembros de la Junta Central toma ''con el fin de que sean declaradas inexequibles rán posesión de sus cargos ante el Ministerio de las referidas disposiciones". Educación, y los que no tengan carácter de fun cionarios públicos devengarán por cada reunión II a que asistan la asignación que señale el Minis N orrnas ac7tsadas terio, a cuyo presupuesto se imputará esta ero El texto de las normas acusadas con el acápite gación, lo mismo que los sueldos y demás gastos del respectivo artículo y subrayándose la frac de la Junta Central''. ción del otro artículo impugnado, es del siguiente

III tenor: A) "LEY 145 DE 1960 N or'rnas violadas y concepto de la violación '' (diciembre 30) El actor señala como violados los artículos 39, "por la cual se regl4menta el eje1·cicio de Con 76 y 120 de la Carta, por las razones que a con

tador Público. tinuación se resumen así : " a) Luego de hacer referencia a lo dispuesto "Artíc~tlo 15. La Junta Central de Contadores en normas indicadas, afirma que la ley impug

tendrá el carácter de entidad disciplinaria de la nada ''confusamente redactada . . . da a en ten312 GACETA JUDICIAL Número 2405 der que corresponde a la Junta Central de tándose de una simple dependencia de la admi Contadores, como dependencia secundaria del nistración, ... por mandato de la Reforma Cons Gobierno Nacional, como híbrido sin calificar, no titucional de 1968 y los Decretos-leyes números solamente las funciones de 'elaborar' (proyec 1050 y 3130 del mismo año, aplicables a la citada tar) y 'divulgar' (hacer público), 'sino de dic ley anterior, cualquier reglamento interno no po tar, proferir o producir' un Código de Etica dría ser autorizado por el legislador ... sino que Profesional, no sólo en forma ilimitada en cuanto requeriría un decreto reglamentario y no apro a su contenido, sino en cuanto al tiempo de du batorio del propio Gobierno". ración de tan exóticas atribuciones a una simple g) En lo que se refiere al numeral 12 del ar dependencia del Gobierno". tículo 15 de la Ley, afirma que ''es también in b) Que al ser atribución propia del Congreso dubitable su inconstitucionalidad, porque siendo la de reglamentar las profesiones, el acto por el . . . simple dependencia de la Administración cual se dicte o reforme un Código, ''necesariaCentral de acuerdo con la Carta, corresponde al mente debe ser ley ... y en ningún caso un acto Congreso determinar la estructura de la admi administrativo de la ... Junta Central, que ni nistración", según el artículo 76.9, "y al Gobier siquiera es el Gobierno ... ". no la facultad de crear, suprimir y fucionar los

e) ''Que la 'inspección y vigilancia' que co empleos'' al tenor del artículo 120.21. rresponde a las autoridades administrativas, en h) En cuanto al artículo 16, en la parte im cuanto a las profesiones, es ni más ni menos que pugnada afirma el actor que no hay lugar a el ejercicio de las funciones de alta policía admi cuestionar la inconstitucionalidad. Pretender, nistrativa y, como tal, dicha actividad, jurídica agrega, ''que el secretario y los demás empleados, mente no crea nada nuevo, pues esto es objeto contrariando los decretos leyes aludidos ... 'sean esencial de la legislación ... ", afirmación que, de libre nombramiento y remoción de ella misma' además, respalda con varios pronunciamientos de (La Junta Central)", es desconocer lo dispuesto la Corte sobre el sentido y alcance del artículo por el artículo 120.5, ''que le otorga exclusiva 39 de la Constitución. mente al Presidente de la República la designa ción de sus empleados o agentes, con la facultad d) Y agrega "que si la honorable Corte ... estima que la atribución 6lil del artículo 15 im de ''libre nombramiento y remoción sobre los mismos", que "si no sólo el secretario es el único pugnado autoriza a la Junta Central de Conta empleado público más importante de la Junta dores el Código de Etica Profesional, aun con la Central, agente del Presidente de la República ... aprobación del Ministerio de Educación, necesa sino que además ... se trata de una simple depen riamente se están violando las normas constitu

cionales anotadas, más aun cuando, de confor dencia de la Administración Central", y por midad con el artículo 14 de la misma ley ... tanto, ''no era propio del legislador otorgar esa (la Junta Central) está compuesta por autori facultad a la mencionada Junta, sin violar las dades y particulares". atribuciones propias y exclusivas del Presidente de la República ... ". Y resulta esto tan cierto, e) El demandante considera que ''en cuanto a juicio del demandante, que ''el artículo 17 hace relación a la función 11) del mismo artículo viene a ser una contradicción absoluta de las 15 impugnado, la violación constitucional de la normas anteriores, porque reviste al Presidente atribución 10 del artículo 76, es innegable, ya de la República de facultades extraordinarias, que conforme con esa expresa facultad, es al como legislador, para crear cargos y señalar asig legislador y no a una simple junta, a quien co naciones''. rresponde determinar los estatutos básicos de las entidades descentralizadas ... '' y ''que si la i) Y por último anota, que "en el Decreto Junta Central de Contadores fuera un organismo ley número 088 de 1976 orgánico y estructural de esta clase o adscrita a un Ministerio . . . sus del Ministerio de Educación Nacional, no se in estatutos tendrían que ser proferidos por el Con cluyó a la famosa Junta Central de Contadores greso", y que sus reglamentos internos son "ver Públicos, quedando desvinculada totalmente de daderos estatutos básicos", pues" establecen pro la administración, para convertirse en una ver cedimientos, sanciones, cuestión que sería materia dadera entidad privada ... ".

de estos, o aun de una ley de procedimientos ad IV ministrativos y demás aspectos relacionados con la reglamentación de la profesión''. Concepto del Procurador f) Y agrega que la violación anotada es aún El Procurador analiza cada una de las viola más patente ''si se tiene en cuenta que, en traciones señaladas en la demanda, así: Número 2405 GACETA JUDICIAL 313 a) Sobre la inexequibilidad del numeral 8 del e) Por lo que hace al numeral 12 del mismo artículo 15 de la Ley 145 de 1960, indica que el artículo ·demandado y que señala como una de artículo 39 de la Constitución otorga, exclusiva sus funciones de la Junta Central de Contado mente, sin duda alguna, facultades al legislador res ''la de establecer juntas seccionales y delegar para ''reglamentar el ejercicio de las profesio en ellas las funciones ... ", estima el Procurador nes", pues el texto de la mencionada norma "al ' ' . . . tal atribución no constituye acto diferente utilizar los términos 'la ley', se infiere con cla al de su propia funcionalidad como dependencia ridad ... que se refiere a tal expresión legal en del Ministerio de Educación Nacional, acto por su contenido total . . . lo que indica que sólo la demás lógico dentro de la descentralización fun Rama Legislativa del Poder Público es titular cional de los servicios oficiales y que sólo viene a de tal potestad o facultad constitucional". constituir mi desarrollo de su organización in terna sin que de ello se desprenda violación al Y que en el caso sub judice resulta evidente

guna ... ". que el legislativo ''delegó su función en una en tidad que carece totalmente ... de potestad ju d) En cuanto a la ''forma de nombramiento y. rídica para producir actos con carácter de ley", remoción de los empleados de la Junta de Conta pues ' ' . . . la norma demandada confiere a la dores'' a que se refiere el artículo 16 demandado Junta Central de Contadores una facultad ... y que a juicio del actor viola ''el artículo 120.5 que no podía delegarle, al autorizarla para hacer de la Carta'' el Procurador indica que lejos de un Código que regule la profesión de los conta violarla "se ajusta a ella, pues, lo que indica el dores en materia ética". La Carta, agrega, sólo texto del citado numeral es que el Presidente de admite delegación de la potestad legislativa en la la República debe nombrar las personas desti forma y requisitos indicados en el artículo 76-12. nadas al servicio nacional, cuya provisión no co rresponde a otros :funcionarios o corporaciones, Además, señala que en la norma demandada es "según la Constitución o leyes posteriores". Es preciso distinguir dos situaciones: la facultad decir, ''que la ley puede fijar con libertad la au conferida a la Junta para ejercer potestad disci toridad nominadora mientras ésta no esté seña plinaria sobre los contadores y la de producir la lada precisamente en la Carta", de donde deduce norma sustantiva de ética profesional; esta úl que "el haberle dado tal carácter o atribución a tima, a su juicio inconstitucional por las razones la Junta Central de Contadores, es un desarrollo

dadas antes, y la primera es procedente y no del texto constitucional hecho válidamente por el viola precepto constitucional alguno, afirmación legislador''. que respalda con una sentencia de la Corte. Y, finalmente, agrega: b) Respecto a la inexequibilidad solicitada en "Una cosa es la creación de cargos y otra su el numeral 11 del artículo 15 ibídem, considera provisión : para lo primero, el artículo 17 de la ''que siendo la Junta Central de Contadores una Ley demandada, con arreglo al 76-9 de la Cons Dependencia del Ministerio de Educación Na titución, autorizó al Gobierno en lo pertinente. cional ... como lo prevee (sic) el artículo 14 de Para lo segundo; que es el caso contemplado en la citada Ley, aunque goce de cierta libertad fun el ya visto artículo 120.5, el artículo 16 autoriza cional, no está dotada de independencia tal que a la Junta de Contadores para llevarlo a cabo. le permita actuar en forma autónoma, ya que Así, pues, por ninguno de los dos aspectos se precisamente su reglamento interno debe ser viola la Constitución y, por tanto, debe concluir aprobado por el mencionado Ministerio ... ". se que la norma es exequible". Y que al especificar la norma ''dentro de las V funciones de la Junta Central de Contadores, la de darse su propio reglamento interno ... puede Consideraciones de la Corte deducirse que el mismo es el conjunto de normas de funcionamiento resultantes de la aplicación y Primera~ Según lo establecido por la regla ter cumplimiento de las atribuciones que por ley fue cera del artículo 214, subrogado por el 58 del

Acto legislativo número 1 de 1979, la Corte Su ron otorgadas a la Junta"; sin que tal regla mento equivalga a los denominados ''estatutos prema, en su Sala Constitucional es competente para conocer del presente negocio. básicos"' cuya expedición sólo corresponde al Congreso según el artículo 76.10 de la Constitu Segunda. A juicio del actor, la facultad otor ción y tal como lo ha establecido la Corte en gada a la Junta Central de Contadores para sentencia, cuyo pasaje pertinente transcribe (fa ''elaborar y divulgar, previa aprobación del Mi llo de 27 de agosto de 1973). nisterio de Educación, un Código de Etica Pro314 GACETA JUDICIAL Número 2405 fesional para los Contadores ... '' como lo esta Reglamento, según la definición del Dicciona blece la primera norma demandada, quebranta rio de la Real Academia Española, 'es la colec el artículo 39 de la Carta, en cuanto éste defiere ción ordenada de reglas o preceptos, que por su a la ley la reglamentación de las profesiones. ES autoridad competente se da para la ejecucüín o ta norma ha sido materia de reiterados pronun para el régimen de una Corpm·ación, una depen ciamientos por parte de la Corte, razón por la dencia o un servicio'. Es el segundo término de cual sobrarían consideraciones adicionales al res la disyuntiva el que contiene la definición a la pecto. Es así, como se limita a reproducir el que se refiere la norma demandada. En efecto: último y más reciente, del cual fue ponente el al establecer ella como facultad del Consejo de

Magistrado Manuel Gaona Cruz y relacionado Contadores Públicos la de 'darse su propio re con la facultad qúe se le había conferido al Con glamento interno', no está indicando sino las sejo Nacional de Bibliotecología, para expedir regulaciones indispensables y necesarias de un un Código de Etica Profesional, pronunciamien régimen de funcionamiento, de operancia dentro to que la Corte hace suyo en el caso sub judice. de los límites que le han sido señalados, y al agre · Dijo entonces la Corte -Sala Constitucional-: garle la ley el calificativo 'interno' no cabe duda alguna que tales regulaciones son las que con "2. Ha estimado el constituyente mediante ciernen a la forma como el personal que lo inte el artículo 39, que ante la confluencia de inte gra desempeña sus tareas y las reglas ordinarias reses en juego: entre el de la libertad de escoger a las cuales debe ceñir sus actuaciones. El apela y ejercer una profesión, de una parte, y, de otra, tivo 'interno', excluye por definición, que el Re los de la comunidad y de los gobernados de no glamento pueda cubrir situaciones ajenas o ex verse afectados por el inadecuado o indebido trañas a las estrictamente inherentes al régimen ejercicio de aquélla, sea el legislador ordinario, interior de la entidad''. o en ocasiones el extraordinario previa y debida Basta lo afirmado para concluir, que en cuanto mente facultado por aquél para hacerlo, y no la administración, el organismo garante y el único al numeral 11 del artículo 15 demandado y por competente para expedir con fuerza de ley las el cual se facultó al Consejo de Contadores Pú

normas que exijan idónea formación científica, blicos para ''darse su propio reglamento interno, académica o técnica en las actividades profesio previa aprobación del Ministerio de Educación'', nales que por su naturaleza e importancia com no puede hablarse de violación al artículo 76.10 prometen a la colectividad, o para dictar las dis de la Carta. posiciones que formalicen las condiciones de Cuarta. Respecto al numeral 12 del mismo ar otorgamiento de títulos como medio de asegurar tículo 15, que asigna al Consejo de Contadores su adecuado y controlado ejercicio, o para emitir Públicos la atribución de "establecer juntas sec las que restrinjan o impidan el desempeño de cionales y delegar en ellas las funciones señala esas actividades a quienes no cumplan los requi das'', se observa: sitos mínimos de preparación o moralidad pro La Corte sólo examinará la fracción demanda fesional. da en la parte que dice: ''Establecer juntas sec ''O sea que, en síntesis, la libertad de esco cionales ... " absteniéndose de hacerlo con el ger profesión no sólo comporta el derecho a que resto de ella, o sea '' . . . y delegar en ellas las se reconozca y reglamente por la ley su ejercicio funciones señaladas'', por las razones que ade en beneficio de quienes acrediten la idoneidad lante se consignarán. necesaria, sino además el deber de los particula En primer término importa destacar que la res de capacitarse para ejercerla y desempeñarla creación de las juntas seccionales es una función cabalmente y, claro está, también la correspon conferida por el legislador ordinario dentro de

diente obligación estatal deferida al legislador sus atr_ipuciones propias a la Junta Central de de preservar a la sociedad destinataria de esa Contadores, atribución que no puede incluirse en actividad" (sentencia de 23 de julio de 1981). la de determinar la estructura de la Administra ción Nacional, a que se refiere el artículo 76.9, Tercera. "Respecto de la violación del artículo pues las juntas seccionales no son ni pueden asi 76.10, la hace consistir el actor en que 'es al le milarse a un Ministerio, Departamento Adminis gislador a quien corresponde determinar los trativo o Establecimiento Público, indicados en estatutos básicos de las entidades descentraliza el artículo antes citado. · das' y no al mismo Consejo de Contadores Públi cos, como lo establece la segunda norma deman De otra parte, la creación de las juntas seccio dada, o sea el numeral 11 del artículo 15 de la nales no busca finalidad distinta a la de una Ley 145 de 1960. desconcentración funcional de la administración Número 2405 GACETA JUDICIAL 315 en beneficio de los mismos contadores, para que no afecta el precepto constitucional que el actor puedan cumplir exigencias y requisitos inheren pretende violado, toda vez que la ley es la que tes a las regulaciones de su profesión en lugares autoriza hacer dichas designaciones y remocio cercanos a la jurisdicción de sus actividades y nes, pues si el precepto constitucional que se no en la capital de la República. Consiguiente pretende violado lo establece como atribución del mente, no se ve la violación invocada por el Presidente es respecto de sus agentes (represen

actor al artículo 76.9 de la Carta, por la creación tantes de la nación en las Juntas Directivas de de las juntas seccionales. · los establecimientos públicos, sociedades de eco nomía mixta y empresas industriales y comercia Respecto a la fracción que, con relación a las les), calificación que no podría darse en relación juntas seccionales prescribe '' . . . y delega;r en con los empleados de la Junta Central de Con ellas las f1tnciones señaladas", la Corte se abs tadores. tiene de pronunciarse, por cuanto esta sola expresión resulta incompleta y sin sentido nor Por lo expuesto, oído el Procurador General mativo alguno para su examen de constituciona de la Nación, la Corte Suprema de Justicia -Sa lidad. la Constitucional-, Q·uinta. Por último, y en cuanto al artículo 16 de la Ley 145 de 1960, demandado en la parte Decide: que dice de libre nombramiento y remoción, res pecto a los empleados que tendrá la Junta Cen 1? Es INEXEQUffiLE el numeral 8 del artículo tral de Contadores, como violatorio del artículo 15 de la Ley 145 de 1960 ; 120.5 se considera: 29 Es EXEQUffiLE el numeral 11 del mismo ar Como bien lo anota el Procurador, lo que esta tículo 15; norma establece es que el Presidente debe nom 39 Es EXEQUIBLE el numeral 12 de dicho ar brar las personas destinadas al servicio nacional, tículo 15, en la parte demmidada que dice: ''Es cuya provisión no corresponda a otros funciona tablecer juntas seccionales ... ''; rios o corporaciones ''según la Constitución y le 49 Declárase inhibida para fallar el resto de

yes posteriores", de lo cual concluye "que la ley la parte demandada del mismo numeral 12, que puede fijar con libertad la autoridad nominadora dice : '' . . . y delegar en ellas las funciones seña mientras ésta no esté señalada precisamente en ladas ... ''; la Carta". Y en el presente caso es la ley, de la cual forma 59 Es EXEQUffiLE el artículo 16 de la Ley 14!j de 1960 en la parte demandada que dice: '' ... parte el numeral impugnado, la que señala como de libre nombramiento y remoción de ella mis entidad nominadora a la Junta Central de Con ma ... ". tadores para tener secretario y demás empleados de libre Mmbramiento y remoción, modalidades Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en estas dispuestas por la ley misma y no por la la Gaceta Judicial y archívese el expediente. mencionada Junta que las utiliza y aplica. Es así Jorge Vélez Garcfa como la ley no sólo indicó la autoridad nomina Presidente. dora sino, también, la forma o modalidad dentro de la cual podría hacer las respectivas provisio Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, nes de sus empleados. Carlos Medellín Forer.o, Ricardo Medina Moya no, Humberto Mesa González, Luis CarLos Sá Además, la circunstancia de que el secretario chica, Osca;r Salazar Chaves. y demás empleados de la Junta Central de Conta dores sean de libre nombramiento y remoción Luis F. Serrano A. -previa creación de los cargos por ella mismaSecretario.