TSDJ BUG - Sentencia 76834318400120260031501 de 2026

Sala Quinta de Decisión de Asuntos Penales para Adolescentes – Sala Civil Familia

Providencia: Sentencia de Tutela - T – 167 – 2026

Proceso: Acción de Tutela – Segunda Instancia

Accionante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema

Agroalimentario - SINALTRAINAL

Accionado: Ministerio del Trabajo

Radicado: 76-834-31-84-001-2026-00315-01

Procedencia: Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Tuluá (V)

Asunto: Debido proceso administrativo . Se vulnera cuando la autoridad accionada omite resolver, dentro de un plazo razonable, las solicitudes sometidas a su conocimiento al interior de un proceso administrativo sancionatorio, desconociendo los principios de eficacia y celeridad que rigen su función.

MAGISTRADA PONENTE: DRA. BÁRBARA LILIANA TALERO ORTIZ

Guadalajara de Buga, septiembre primero (01) de dos mil veintiséis (2026) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión Virtual - Acta No 039)

1. OBJETO DE LA DECISIÓN:

Se procede a decidir lo que constitucionalmente corresponde, frente a la impugnación presentada en contra del fallo de tutela emitido el 21 de julio de 2026, por el JUZGADO PRIMERO PROMISCUO DE FAMILIA DE TULUÁ (V), dentro de la acción de tutela de referencia.

2. ANTECEDENTES:

2.1. El SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL SISTEMA

la acción de tutela de referencia.

2. ANTECEDENTES: 2.1. El SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL SISTEMA AGROALIMENTARIO – SINALTRAINAL presentó querella administrativa contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. , por el presunto desconocimiento del fuero de2

estabilidad laboral reforzada por salud, del fuero circunstancial de varios trabajadores de la planta de Bugalagrande y , del artículo 35 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre las partes. Mediante Auto del 15 de octubre de 2024 , se comisionó al Inspector de Trabajo y Seguridad Social BRAHYAN SNEYDER ARÉVALO VILLEGAS para adelantar las actuaciones probatorias y establecer la existencia de mérito para iniciar procedimiento administrativo contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Fue así como el 27 de octubre de 2024, el Inspector avocó conocimiento de la actuación y ordenó la práctica de pruebas. El 17 de julio de 2025, SINALTRAINAL solicitó impulso procesal y aportó nuevos elementos probatorios . Mediante Auto No. 6562 del 17 de octubre de 2025 , el Inspector avocó conocimiento de otras querellas acumuladas y determinó la existencia de mérito para adelantar formalmente el procedimiento administrativo sancionatorio contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. El 4 de diciembre de 2025, el sindicato accionante solicitó la formulación de cargos contra la empresa investigada, el traslado correspondiente y, la información sobre el avance del procedimiento dentro de la actuación identificada con radicado 11EE2024747600190000115. Para la fecha de presentación de la acción de tutela

contra la empresa investigada, el traslado correspondiente y, la información sobre el avance del procedimiento dentro de la actuación identificada con radicado 11EE2024747600190000115. Para la fecha de presentación de la acción de tutela habían transcurrido aproximadamente siete meses sin que se hubiera proferido la decisión correspondiente. Según el sindicato, NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. continuaba incurriendo en las conductas objeto de investigación. 2.2. SINALTRAINAL atribuyó al MINISTERIO DEL TRABAJO una mora administrativa injustificada, con afectación del debido proceso administrativo, los principios de eficacia y celeridad, el derecho de asociación sindical, la negociación colectiva y la estabilidad laboral reforzada de los trabajadores involucrados. Deprecó al juez constitucional el amparo de los derechos invocados , ordenando a dicha cartera ministerial, dar trámite inmediato a la solicitud presentada el 4 de diciembre de 2025, dirigida a obtener la formulación de cargos contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. dentro de la actuación administrativa No. 11EE2024747600190000115. 2.3. El doctor BRAHYAN SNEYDER ARÉVALO VILLEGAS, en calidad de Director Territorial encargado del Valle del Cauca del MINISTERIO DEL TRABAJO, informó que se adelanta averiguación preliminar con ocasión de las querellas presentadas por SINALTRAINAL contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. La actuación comprende aproximadamente 23 carpetas, con cerca de 250 folios cada una , producto de la3

acumulación de querellas tramitadas ante distintas inspecciones de la Dirección Territorial del Valle del Cauca.

aproximadamente 23 carpetas, con cerca de 250 folios cada una , producto de la3

acumulación de querellas tramitadas ante distintas inspecciones de la Dirección Territorial del Valle del Cauca. Explicó que el volumen del material probatorio requiere su recopilación, estudio y valoración para determinar la existencia de mérito para iniciar procedimiento administrativo sancionatorio. La etapa de averiguación preliminar no cuenta con un término legal específico, sujeto al plazo razonable determinado por la cantidad y complejidad de las pruebas. Sostuvo que las actuaciones adelantadas por el MINISTERIO DEL TRABAJO se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico. El CPACA no regula de manera expresa las actividades ni el término de duración de la averiguación preliminar. 2.4. La a quo concedió el amparo y ordenó al MINISTERIO DEL TRABAJO emitir, dentro de los 45 días siguientes a la notificación del fallo, el acto administrativo de formulación de cargos contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., si encontraba mérito para ello. De no ser así, debía adoptar la determinación correspondiente e informar a las partes. La decisión se sustentó en la falta de avances en la fase preliminar. La juez advirtió que, desde el 17 de octubre de 2025 , fecha de la última actuación acreditada, habían transcurrido más de nueve meses sin nuevas diligencias, pruebas o decisiones. Consideró que el volumen de los expedientes no justificaba la prolongación del trámite en tales condiciones.

3. IMPUGNACIÓN NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. impugnó el fallo por considerar que la acción de tutela era improcedente para intervenir en una actuación administrativa en curso

prolongación del trámite en tales condiciones.

3. IMPUGNACIÓN NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. impugnó el fallo por considerar que la acción de tutela era improcedente para intervenir en una actuación administrativa en curso y ordenar al MINISTERIO DEL TRABAJO la adopción de una decisión propia de sus competencias.

Cuestionó la existencia de la vulneración al debido proceso por cuanto la formulación de cargos no constituía un derecho exigible por SINALTRAINAL y el Ministerio conserva la facultad de determinar su procedencia y oportunidad. Alegó una valoración indebida de la actuación administrativa, dada su complejidad, el volumen probatorio y las actuaciones adelantadas. Señaló la ausencia de perjuicio irremediable y el riesgo de afectar las garantías procesales de la empresa investigada.4

4. CONSIDERACIONES:

4.1. La competencia de la Sala es la de decidir sobre esta impugnación conforme con lo consagrado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, dado el lugar donde se alega la presunta vulneración y porque esta Sala es el superior funcional del Juez competente para fallar la tutela en primera instancia.

4.2. Según lo señalado en la acción y la inconformidad al fallo de primer grado, el análisis se enfoca en resolver el siguiente problema jurídico: ¿el MINISTERIO DEL TRABAJO vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de SINALTRAINAL, al no resolver la solicitud presentada el 4 de diciembre de 2025, mediante la cual requirió la formulación de cargos contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., dentro de la actuación administrativa identificada con radicado No 11EE2024747600190000115?

mediante la cual requirió la formulación de cargos contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., dentro de la actuación administrativa identificada con radicado No 11EE2024747600190000115?

4.2.1. Para resolver el anterior cuestionamiento, vale la pena recordar que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 constitucional “el debido proceso se aplicara a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” . A partir de la Constitución Política de 1991 el derecho al debido proceso administrativo es un derecho fundamental susceptible de protección inmediata por vía de recurso de amparo. En relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas, pretende regular el ejercicio de las potes tades de la administración, cuando en virtud del inicio de las mismas puedan llegar a comprometerse los derechos de los administrados.

4.2.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. En palabras del Máximo Tribunal:

El debido proceso en los asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una obligación.

El artículo 29 de la Constitución señala que el debido proceso se aplicará a toda

trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una obligación.

El artículo 29 de la Constitución señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, e incluye como elemento básico del mismo la observancia ‘de la plenitud de las formas propias de cada juicio’, lo que en materia administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito en la ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite.5

En último término, de lo que se trata es de evitar que la suerte del particular quede en manos del ente administrativo. Por lo cual, todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el que se aparta de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación del debido proceso1 (Negrillas de la Sala).

La Corte Constitucional 2 ha identificado tres finalidades del debido proceso administrativo, a saber:

(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) garantizar la validez de sus propias actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados. Estas finalidades se satisfacen a la luz de cuatro componentes del debido proceso administrativo: (i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones, (ii) el ejercicio de la legítima defensa, (iii) la determinación de trámites y plazos razonables y, por último, (iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa. La Corte ha reconocido que, mediante estos componentes s e garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa.

Las características de este derecho se concretan en un conjunto de reglas. La

Corte ha reconocido que, mediante estos componentes s e garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa.

Las características de este derecho se concretan en un conjunto de reglas. La primera subregla consiste en que las actuaciones administrativas deben respetar los principios consagrados en el artículo 209 inciso 1 de la Constitución, a saber, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

4.2.3. El Capítulo III de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) contiene la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio general. De acuerdo con el artículo 47 del CPACA, el procedimiento administrativo está precedido de una fase previa de averigua ciones preliminares: “ Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo.” Después de esta etapa (i) se profiere el acto administrativo de formulación de cargos; (ii) los investigados presentan sus descargos; (iii) se adelanta el periodo probatorio; y (iv) se profiere la decisión administrativa. Las disposiciones sobre el proceso administrativo sancionatorio contenidas en el CPACA constituyen el marco general de actuación para las entidades del Estado. Sin embargo, “es posible que, por vía reglamentaria, las autoridades administrativas establezcan protocolos internos para adelantar cada una de las fases”3.

4.2.4. La Sala encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad. La controversia no versa sobre la legalidad de una decisión administrativa susceptible de control

establezcan protocolos internos para adelantar cada una de las fases”3.

4.2.4. La Sala encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad. La controversia no versa sobre la legalidad de una decisión administrativa susceptible de control ante la jurisdicción contencioso -administrativa. El reproche constitucional se dirige contra la falta de pronunciamiento del MINISTERIO DEL TRABAJO frente a una solicitud sometida a su conocimiento. No existe, por tanto, un acto administrativo cuya legalidad pueda ser controvertida mediante los mecanismos

1 Sentencia T-208 de 2008 2 Corte Constitucional. Sentencia T-105 de 2023. 3 Ibidem.6

ordinarios. La tutela se promueve frente a una mora administrativa que, según se alega, compromete el debido proceso, circunstancia que habilita el examen constitucional.

4.2.5. Se encuentra acreditado que SINALTRAINAL presentó querella contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. por presuntas vulneraciones de la normativa laboral y convencional, actuaciones que posteriormente fueron objeto de acumulación con otros procesos. Mediante Auto No. 6562 del 17 de octubre de 20254, el Inspector de Trabajo y Seguridad Social avocó conocimiento de las querellas relacionadas y determinó la existencia de mérito para adelantar procedimiento administrativo sancionatorio contra NESTLÉ DE COLOMBIA S.A.

Este último aspecto resulta determinante para resolver la controversia. Para esa fecha, el MINISTERIO DEL TRABAJO ya había agotado la valoración que le permitió establecer la existencia de mérito para continuar el trámite sancionatorio. No se encontraba frente a una simple denuncia pendiente de determinar si

fecha, el MINISTERIO DEL TRABAJO ya había agotado la valoración que le permitió establecer la existencia de mérito para continuar el trámite sancionatorio. No se encontraba frente a una simple denuncia pendiente de determinar si ameritaba algún examen. La propia autoridad había adoptado u na decisión expresa sobre la virtualidad de adelantar el procedimiento.

4.2.6. El artículo 47 del CPACA dispone que, concluidas las averiguaciones preliminares, “si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo”. La norma no permite afirmar que la formulación de cargos opere de manera automática ni que su procedencia pueda ser impuesta por el querellante. Su adopción corresponde a la autoridad competente, previa valoración de los elementos recaudados. Esta precisión no está en discusión. Tampoco puede entenderse que la autonomía administrativa exonera al Ministerio del deber de adoptar una decisión expresa frente a la solicitud formulada por el sindicato el 04 de diciembre de 2025.

Precisamente, el propio MINISTERIO DEL TRABAJO, en el documento denominado “Proceso Inspección, Vigilancia y Control – Procedimiento Administrativo Sancionatorio”5 -consultado en su página web oficial-, establece que la averiguación preliminar debe concluir con la determinación de la existencia o inexistencia de mérito para adelantar el procedimiento sancionatorio. El mismo instrumento contempla, dentro de las actividades posteriores, la proyección y ex pedición del Auto de Formulación de Cargos, asignando un término de 20 días para su proyección y 10 días para su expedición:

4 Ver PDF 001_DemandaAccionTutelaYAnexos2026-00315.pdf. Pág. 67

Auto de Formulación de Cargos, asignando un término de 20 días para su proyección y 10 días para su expedición:

4 Ver PDF 001_DemandaAccionTutelaYAnexos2026-00315.pdf. Pág. 67 5 https://www.mintrabajo.gov.co/atencion-al-ciudadano/transparencia/procedimientos/- /document_library/vCdwrROuxLbS/view_file/586666707

Aunque tales términos corresponden al procedimiento interno de la entidad y su sola superación no determina, por sí misma, la configuración de una vulneración constitucional, constituyen un elemento relevante para valorar la razonabilidad del trámite. Más aún cuando la propia Administración había establecido la existencia de mérito para adelantar el procedimiento sancionatorio desde el 17 de octubre de 2025.

4.2.7. En este contexto, la solicitud presentada por SINALTRAINAL el 4 de diciembre de 2025 no podía permanecer indefinidamente sin respuesta. Lo solicitado no implicaba que el Ministerio estuviera obligado a formular cargos contra NESTLÉ. La petición exigía una definición administrativa respecto de la procedencia de dicha actuación. El Ministerio podía determinar que exist en8

elementos suficientes para formular cargos o considerar que, pese a la existencia de mérito para adelantar el procedimiento, resultaban necesarias otras actuaciones antes de adoptar esa determinación. En cualquiera de los eventos correspondía exteriorizar su decisión mediante la actuación administrativa pertinente y ponerla en conocimiento de los interesados.

La ausencia de dicho pronunciamiento adquiere especial relevancia si se considera que, desde el 17 de octubre de 2025, no obra en el expediente actuación posterior

en conocimiento de los interesados.

La ausencia de dicho pronunciamiento adquiere especial relevancia si se considera que, desde el 17 de octubre de 2025, no obra en el expediente actuación posterior dirigida a resolver la situación planteada. Para la fecha del fallo de primera instancia habían transcurrido más de ocho meses desde la solicitud del sindicato, sin que se acreditara una decisión respecto de ella.

4.2.8. La Sala no desconoce la complejidad de la investigación, el número de querellas acumuladas, el volumen documental ni la necesidad de garantizar los derechos de NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Tales circunstancias pueden justificar la realización de actuaciones probatorias adicionales, pero no explican la ausencia absoluta de una respuesta frente a la solicitud formulada el 4 de diciembre de 2025.

Tampoco resulta de recibo el argumento de NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. según el cual la tutela pretende sustituir al MINISTERIO DEL TRABAJO en el ejercicio de su potestad sancionatoria. La orden impartida por la juez de primera instancia no impuso la formulación de cargos ni determinó la responsabilidad administrativa de la empresa. La orden se condicionó a la existencia de elementos de juicio suficientes y, de no encontrarse acreditados, dispuso la emisión del acto administrativo correspondiente debidamente sustentado. Se protegió, así, el derecho a obtener una definición de la Administración, no un resultado favorable a la organización sindical.

La autonomía funcional del MINISTERIO DEL TRABAJO tampoco resulta incompatible con la orden constitucional. La Sala no está llamada a establecer si NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. incurrió en las conductas denunciadas, si debe ser

La autonomía funcional del MINISTERIO DEL TRABAJO tampoco resulta incompatible con la orden constitucional. La Sala no está llamada a establecer si NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. incurrió en las conductas denunciadas, si debe ser sancionada o si deben formularse cargos. Tales determinaciones corresponden exclusivamente a la autoridad administrativa. El control constitucional se limita a verificar que esa competencia sea ejercida dentro de un plazo razonable y mediante una decisión expresa.

4.2.9. En suma, la inconformidad de NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. parte de equiparar la orden de resolver una solicitud con la imposición de formular cargos. Son situaciones distintas. La primera constituye una exigencia derivada del debido9

proceso administrativo, la eficacia y la celeridad de la función pública. La segunda corresponde a una valoración propia de la autoridad competente.

4.2.10. Para la Sala de Decisión , la permanencia de la solicitud sin respuesta durante más de ocho meses, sumada a la determinación previa de la existencia de mérito para adelantar procedimiento administrativo sancionatorio y a la ausencia de una decisión posterior que defina la situació n planteada, configura una mora administrativa constitucionalmente relevante que vulnera el debido proceso administrativo. Se encuentra comprometido uno de sus componentes, como lo es, la adopción de decisiones dentro de un plazo razonable.

4.3. Por estas razones, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

5. RESOLUCIÓN:

Consecuente con lo expuesto, la SALA QUINTA DE DECISIÓN DE ASUNTOS

PENALES PARA ADOLESCENTES – SALA CIVIL FAMILIA DEL TRIBUNAL

5. RESOLUCIÓN:

Consecuente con lo expuesto, la SALA QUINTA DE DECISIÓN DE ASUNTOS PENALES PARA ADOLESCENTES – SALA CIVIL FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE GUADALAJARA DE BUGA (VALLE), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, adopta la siguiente,

DECISIÓN:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de fecha y procedencia conocidas, conforme con lo considerado en este proveído.

SEGUNDO: DISPONER la notificación de este fallo por el medio más expedito a las partes intervinientes en este asunto.

TERCERO: ORDENAR el envío de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión (Decreto 2591/91 art. 33).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

BARBARA LILIANA TALERO ORTIZ

Magistrada Ponente10

JOSÉ JAIME VALENCIA CASTRO.

Magistrado

MARÍA PATRICIA BALANTA MEDINA

Magistrada Sentencia de Tutela No. 76-834-31-84-001-2026-00315-01